Wie viel gibt der Bund für Klimaanpassung aus? – Eine Annäherung

Die Anpassung an den Klimawandel wird für Deutschland immer wichtiger – und sie kostet Geld. Wie viel der Bund als einer der wesentlichen Akteure in Deutschland für Klimawandelanpassung ausgibt, war bisher allerdings nicht bekannt. Lediglich die Höhe der finanziellen Mittel, die der Bund als internationale Zahlungen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit für Aktivitäten zur Klimaanpassung aufwendet, ist bekannt. Inländische Ausgaben wurden bislang nicht betrachtet und es gab keine Schätzungen zu den Gesamtausgaben. Doch der Bedarf danach nimmt zu – insbesondere durch Anforderungen seitens der Europäischen Union sowie durch die laufenden Debatte zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen zwischen Bund und Ländern. Auch das zum 1. Juli 2024 in Kraft getretene Klimaanpassungsgesetz sowie die neue vorsorgende Anpassungsstrategie des Bundes vom Dezember 2024 verpflichten die Bundesregierung, zukünftig regelmäßig Daten zu den Ausgaben des Bundes für Klimaanpassung zu erheben und der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen.
Um diese Informationslücke zu schließen, hat das Umweltbundesamt im Projekt „Adaptation Framework“ eine Methodik zur Erfassung der Anpassungsausgaben entwickelt und mit Haushaltsexperten abgestimmt. Exemplarisch liegt für den Bundeshaushaltsplan 2022 nun erstmals eine Bestandsaufnahme der Ausgaben für Klimaanpassung auf Bundesebene vor. Die Methodik soll zukünftig weiterentwickelt und regelmäßig angewendet werden, um ein kontinuierliches Monitoring der Anpassungsausgaben zu gewährleisten.

Methodik

Um die Methodik zu entwickeln, führte das Forschungsteam eine umfangreiche Literaturanalyse durch und interviewte internationale Expert*innen. Ein erster Entwurf wurde in Workshops mit Vertreter*innen der Bundesressorts sowie internationalen Fachleuten diskutiert und anschließend überarbeitet.
Die Methodik kombiniert eine Top-Down- mit einer Bottom-Up-Analyse. Der Top-Down-Ansatz bewertet den Bundeshaushaltsplan als Ganzes, er unterscheidet Ausgaben nach der Relevanz für die Klimaanpassung und unterteilt sie in verschiedene Anpassungskoeffizienten. Um die Ausgaben zu erfassen, müssen alle Haushaltstitel nach Klimaanpassungsanteilen klassifiziert werden. Da wenige Ausgaben allein der Anpassung dienen, wurden vier Kategorien von Anpassungsanteilen mit prozentualen Spannbreiten definiert, um Anpassungsausgaben grob zu schätzen: hoch, mittel, niedrig, marginal. Sind genauere Schätzungen innerhalb der jeweiligen Kategorie nicht möglich, wird jeweils ein Default-Koeffizient eingesetzt (siehe Abbildung 1). Der Bottom-Up-Ansatz ergänzt dies, indem er spezifische Maßnahmen aus Anpassungsstrategien und deren Umsetzungskosten betrachtet.

Abbildung 1: Wie die Anpassungsanteile eines Haushaltstitels bestimmt werden

Quelle: Adelphi

Ergebnisse der Pilotanwendung auf den Bundeshaushaltsplan 2022

In der Analyse wurde untersucht, welche Bereiche des Bundeshaushaltsplan 2022 Ausgaben für Klimaanpassung beinhalten und daher genauer zu analysieren sind. Insgesamt wurden 255 Titel identifiziert. Die Summe dieser Haushaltstitel beträgt 45,6 Mrd. Euro – das entspricht 9,2 Prozent des Gesamtvolumens des Bundeshaushalts. Für diese anpassungsrelevanten Ausgaben wurde in der Studie der jeweilige Anteil der Anpassungsausgaben eingeschätzt. Auf diese Weise wurde ermittelt, dass der Bund im Jahr 2022 zwischen 2,07 Mrd. Euro und 3,41 Mrd. Euro für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels auszugeben plante. Dies entspricht etwa 0,42 Prozent bis 0,69 Prozent des Gesamtvolumens des Bundeshaushaltsplans. Diese Spannbreite ergibt sich aus der methodischen Herangehensweise – überall dort, wo keine Festlegung eines einzelnen Koeffizienten für Anpassungsausgaben möglich war, wurde der Default-Koeffizient um einen "oberen" und "unteren" Default-Koeffizienten ergänzt, um eine realistische Spannbreite des Anpassungsanteils abzubilden. Auf diese Weise wurde vermieden, eine Genauigkeit zu suggerieren, die die vorhandenen Daten nicht hergaben.
Die große Mehrheit der relevanten Ausgabenposten in der Analyse beinhaltet nur geringe Anteile für Klimaanpassung: In 122 der identifizierten Haushaltstitel, also fast der Hälfte, hat die Anpassung an den Klimawandel einen marginalen Anteil, in 88 Titeln ist der Anteil niedrig. Lediglich in neun Titeln liegt ein hoher Anpassungsanteil vor (Abbildung 2). Dies zeigt, dass die wenigsten Ausgabenposten direkt und primär auf den Zweck der Anpassung an den Klimawandel ausgerichtet sind.

Abbildung 2: Haushaltstitel im Bundeshaushalt 2022 mit Anpassungsanteil

Quelle: Adelphi

Bei einer differenzierten Betrachtung der einzelnen Cluster der Deutschen Anpassungsstrategie wurde deutlich, dass die meisten Ausgaben in den Clustern Land und Infrastruktur sowie im übergreifenden Cluster getätigt wurden. Das übergreifende Cluster umfasste dabei die größte Summe von Anpassungsausgaben in Höhe von 861 Mio. Euro bis 1.325 Mio. Euro. Diese Höhe ergibt sich unter anderem durch die Zuordnung von Ausgaben für Grundlagenforschung sowie die Subsummierung von Titeln ohne spezifischen Zuordnungsbereich.
Im Cluster Infrastruktur beliefen sich die Ausgaben auf 399,57 Mio. Euro bis 725,13 Mio. Euro, welche überwiegend im Bereich der investiven Ausgaben erbracht wurden. Die hohe Summe ergibt sich hier vor allem durch große Infrastrukturprojekte, insbesondere im Bereich Verkehr. Auch die Ausgaben im Cluster Land in Höhe von 442,72 Mio. Euro bis 619,23 Mio. Euro wurden vor allem im investiven Bereich getätigt. Wichtige Schwerpunkte der Klimaanpassungsausgaben in diesem Cluster sind etwa der Waldklimafonds sowie verschiedene Bereiche der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz. Wichtig bei dieser Analyse ist zu beachten, dass sich diese Ergebnisse nicht direkt einzelnen Ressorts zuordnen lassen und somit keine Rückschlüsse auf hohe oder niedrige Anpassungsausgaben eines bestimmten Ressorts möglich sind.

Reflexion der Ergebnisse

Die Analyse hat eine erste Annäherung an die Höhe und Anteile der Klimaanpassungsausgaben im deutschen Bundeshaushaltsplan für das Jahr 2022 vorgelegt. Es ist jedoch zu betonen, dass die Ergebnisse als Einschätzung und nicht als exakte Zahlen zu verstehen sind.
Der Top-Down-Ansatz zur Analyse des Bundeshaushalts erwies sich als effektiv, während der Bottom-Up-Ansatz sich nur beschränkt als ergänzende Informationsquelle eignete. Eine regelmäßige Anwendung des Top-Down-Ansatzes wird empfohlen, um die weitere Entwicklung der Anpassungsausgaben zu verfolgen.
Die Ergebnisse dieses Vorhabens bieten vielfältige Anwendungsmöglichkeiten. So kann die Methodik genutzt werden, um regelmäßig die Daten zu den Ausgaben des Bundes im Sinne der neuen vorsorgenden Anpassungsstrategie und des Klimaanpassungsgesetzes zu erheben. Die Methodik ermöglicht außerdem ein fortlaufendes Monitoring der Klimaanpassungsausgaben, dessen genaue Ausgestaltung je nach Turnus flexibel angepasst werden kann. Durch eine regelmäßige Anwendung können Zeitreihen erstellt werden, die aufzeigen, wie sich die Anpassungsausgaben in den verschiedenen Bereichen der Klimaanpassung entwickeln. Die Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten zur Berichterstattung über nationale Anpassungspläne und -strategien alle zwei Jahre fordert auch eine Auskunft zur Finanzierung. Mit der Methodik könnten diese Berichterstattungspflichten erfüllt werden. Somit eignen sich die Analyseergebnisse zusätzlich für die Berichterstattung Deutschlands im Rahmen der EU-Verordnung über das Governance-System für die Energieunion und den Klimaschutz.

Fazit

Die Pilotanalyse des Bundeshaushaltsplans 2022 stellt einen wichtigen ersten Schritt dar, um die Klimaanpassungsausgaben des Bundes künftig zu erfassen. Für das Jahr 2022 plante der Bund 2,07 Mrd. Euro bis 3,41 Mrd. Euro für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels in Deutschland auszugeben.
Laut einer Studie der Bundesregierung sind allein zwischen den Jahren 2000 und 2021 mindestens 145 Mrd. Euro klimawandelbezogene Schäden entstanden, insbesondere durch Überschwemmungen und Hochwasser. Daraus ergibt sich eine durchschnittliche jährliche Schadenssumme von 6,6 Mrd. Euro¹. Angesichts dieser schon heute hohen und perspektivisch weiter steigenden Schadenskosten zeigt die Analyse der Bundesausgaben, dass es bereits vielfältige Anstrengungen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels in Deutschland gibt. Die Methode macht die Ausgaben erstmals sichtbar.
Vor dem Hintergrund künftig zunehmender Klimarisiken resultiert die Notwendigkeit, neben dem Klimaschutz verstärkt in Anpassung und Klimaresilienz zu investieren. Für eine umfangreiche Finanzierung von Klimaanpassungsaktivitäten müssten nicht unbedingt neue Haushaltsposten für die Klimaanpassung etabliert werden. In vielen Fällen kann in bereits bestehenden Förderprogrammen, etwa der Städtebauförderung, die Anpassung an den Klimawandel stärker und expliziter als bisher verankert werden. Dabei ist zu beachten, dass der Bundeshaushalt nur einen Teil der notwendigen Ausgaben abbildet. Auch Bundesländer und Kommunen investieren zunehmend in Anpassungsmaßnahmen.
Das Umweltbundesamt wird weiterhin daran arbeiten, die Methodik zu verfeinern und die Ergebnisse für die Klimaanpassungspolitik nutzbar zu machen.

Autor*innen: Linda Hölscher (Adelphi), Anik Kohli (Infras) und Clemens Hasse (UBA)

Den vollständigen Abschlussbericht des Projekts "Adaptation Framework" finden Sie hier.

¹BMWK (2023): Was uns die Folgen des Klimawandels kosten – Zusammenfassung. Online abrufbar unter: Was uns die Folgen des Klimawandels kosten – Zusammenfassung,  letzter Zugriff 13.02.2025.

Dieser Artikel wurde als Schwerpunktartikel im Newsletter ⁠Klimafolgen⁠ und Anpassung Nr. 94 veröffentlicht. Hier können Sie den Newsletter abonnieren.