Umweltvölkerrecht

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Das Umweltvölkerrecht vereint beides: Völkerrecht und Umweltrecht.
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Die globalen Umweltprobleme sind allein durch nationale umweltrechtliche Regelungen nicht zu lösen. Ein effektiver Umweltschutz bedarf eines Handelns auf internationaler Ebene. Regelungsgegenstand des Völkerrechts ist daher auch das Umweltvölkerrecht, das dem Schutz der globalen Umwelt dienen soll.

Inhaltsverzeichnis

 

Rechtsquellen für das Umweltvölkerrecht sind das Gewohnheitsrecht, allgemeine Rechtsgrundsätze des Umweltvölkerrechts und die völkerrechtlichen Verträge. Es gibt eine Vielzahl solcher Umweltabkommen auf internationaler, regionaler oder bilateraler Ebene, die sich mit ausgewählten Fragen des Umweltschutzes oder sonstigen Gegenständen unter Einbeziehung umweltschützender Nebenaspekte befassen. Neben Staaten als originäre Völkerrechtssubjekte und internationalen Organisationen, wie der UNO, haben Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental Organisations – NGOs) eine wachsende Bedeutung im internationalen Umweltschutz.

 

Völkerrechtliche Steuerung von Geo-Engineering

Der Klimawandel ist eine der größten Herausforderungen der Gegenwart. Zur Bekämpfung des Klimawandels verfolgt die Menschheit traditionell zwei verschiedene Strategien: Minderung der Treibhausgasemissionen und Anpassung an unvermeidbare Klimaänderungen.

Seit einiger Zeit geraten zunehmend Ideen und Vorschläge in das politische Blickfeld, die durch technologische Einwirkungen auf die Erdsysteme helfen sollen, dem Klimawandel entgegen zu wirken. Diese Vorschläge werden unter den Begriffen Geo-Engineering oder Climate-Engineering zusammengefasst. Die meisten Vorschläge für Geo-Engineering-Maßnahmen befinden sich noch im Stadium theoretischer Überlegungen. Nichtsdestotrotz wird Geo-Engineering teilweise als Politikoption in Betracht gezogen.

In einem Hintergrundpapier fasst das Umweltbundesamt die verschiedenen Ideen zu Geo-Engineering zusammen und ordnet Geo-Engineering in die aktuelle Klimapolitik ein. Es bewertet die Maßnahmen, soweit wissenschaftlich möglich, hinsichtlich ihrer Realisierbarkeit, Wirksamkeit und Umweltverträglichkeit. Erläutert werden zudem der geltende völkerrechtliche Rahmen für Geo-Engineering und die sich hieraus ergebenden Folgerungen für die zukünftige Steuerung von Geo-Engineering durch das Völkerrecht. Schließlich formuliert das Umweltbundesamt Kriterien für die Bewertung durch politische Entscheidungsträger und gibt erste Empfehlungen zum Umgang mit dem Thema.

Im Völkerrecht gibt es eine Reihe von Abkommen, die für Geo-Engineering relevant sind. Inzwischen zeichnen sich erste Ansätze zur unmittelbaren Regulierung von Geo-Engineering im internationalen Umweltrecht ab. Seit einigen Jahren befassen sich die Vertragsstaaten der Londoner Konvention über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderer Stoffe sowie das entsprechende Londoner Protokoll mit der Steuerung von Ozeandüngungsaktivitäten. Im Oktober 2013 beschlossen die Vertragsstaaten des Londoner Protokolls ein Verbot kommerzieller Aktivitäten zur Meeresdüngung. Erste Regulierungsansätze zeigt auch das Recht zum Schutz der biologischen Vielfalt (Übereinkommen über die Biologische Vielfalt = Convention on Biological Diversity (CBD). Die CBD-Vertragsstaaten haben im November 2010 ein weitgehendes Moratorium für Geo-Engineering beschlossen.

Die Studie „Options and Proposals for the International Governance of Geoengineering” untersucht den geltenden völkerrechtlichen Rahmen für Geo-Eengineering, entwickelt Kernelemente und konkrete Vorschläge für eine internationale Governance.

 

Umweltflucht und Völkerrecht

Weltweit bedrohen gravierende Umweltveränderungen Menschen und zwingen diese zur Migration. Ihre Zahl wird vor allem wegen des Klimawandels in Zukunft steigen. Wie das Völkerrecht mit dem Phänomen „Umweltflucht“ und den betroffenen Menschen derzeit umgeht und welche Verbesserungsmöglichkeiten es gibt, zeigt die im Auftrag des UBA erarbeitete Studie „Rechtsstellung und rechtliche Behandlung von Umweltflüchtlingen“.

 

Nutzungsentgelte für globale Umweltgüter rechtlich gestalten

Die Meere und der Luftraum sind klassische Beispiele für Globale Gemeinschaftsgüter („Open Access–Güter“). Jeder kann sie nutzen – nahezu unbegrenzt und kostenfrei. Globale Gemeinschaftsgüter unterliegen keiner staatlichen Hoheitsgewalt. Internationale Abkommen regeln bislang nur sehr unzureichend die Nutzungsrechte für diese Güter.

Immer mehr Flugzeuge bevölkern jedoch den Himmel, der Schiffsverkehr auf den Weltmeeren wächst. Folge: Die Umweltbelastungen – wie etwa der Ausstoß klimaschädlicher Treibhausgase – nehmen ebenfalls stark zu. Sie machen vor nationalen Grenzen nicht Halt und die Effekte sind global. Bisher kommen die direkten Verursacher für die Folgekosten nicht auf. Um dies zu ändern, sind verschiedene finanzpolitische Instrumente in der Diskussion. Eines dieser Instrumente ist die Einführung von Nutzungsentgelten auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene. Nutzungsentgelte sollen das Verkehrsaufkommen lenken und zur Entwicklung von umweltverträglicheren Techniken beitragen. Denkbar sind etwa Abgaben auf Flugtickets oder Frachtgebühren, Wasserstraßen- und ­Hafengebühren, zweckgebundene Abgaben auf Treibstoff, Mautgebühren sowie emissionsorientierte Nutzungsentgelte (zum Beispiel CO2-Abgabe).

Wie lassen sich diese Nutzungsentgelte rechtlich gestalten? Die Studie „Rechtliche Ausgestaltung von Nutzungsentgelten für globale Umweltgüter” untersucht die rechtlichen Rahmenbedingungen und präsentiert konkrete Vorschläge.

Ebenfalls mit diesem Thema beschäftige sich die UBA-Konferenz zur Internalisierung der flughafennahen externen Umweltkosten.

 

Mitwirkungsmöglichkeiten von Nichtregierungsorganisationen beim Internationalen Umweltschutz

NGOs, wie der Worldwide Fund for Nature (WWF) oder die Umweltorganisation Greenpeace, versuchen vor allem durch Öffentlichkeitsarbeit Einfluss auf Regierungen und Institutionen zu nehmen. Zum Teil besitzen sie auch einen Beobachter- oder Beraterstatus bei internationalen Konferenzen oder beschaffen Informationen für Streitbeilegungsverfahren.

Das im Auftrag des UBA durchgeführte Forschungsprojekt „Participation of Non-Governmental Organisations in International Environmental Co-operation” von Sebastian Oberthür, Matthias Buck, Sebastian Müller, Dr. Stephanie Pfahl und Richard G. Tarasofsky untersucht die Funktionen, Vorschriften und Praktiken der Mitwirkung von NGOs auf internationaler Ebene. Deren Beteiligung hat seit der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992 bei zahlreichen umweltbezogenen Verhandlungsprozessen zugenommen. Es bedarf aber weiterer Maßnahmen, um Kapitel 27 der Agenda 21, das sich mit der Stärkung der Rolle der nichtstaatlichen Organisationen befasst, vollends umzusetzen. In diesem Zusammenhang deckt die Studie qualitative Unterschiede in der Beteiligung von NGOs bei verschiedenen Organisationen und Institutionen auf und entwickelt umfassende Verbesserungsvorschläge.

 

Umwelt und internationaler Handel

Andere Rechtsgebiete des Völkerrechts, wie das Welthandelsrecht, können Wirkungen auf das Umweltrecht haben. Im Verhältnis von Umwelt und internationalem Handel ist u. a. von Bedeutung, ob und inwieweit bestehende Handelsregeln der Durchsetzung von Umweltbelangen entgegenstehen. So können Konflikte zwischen Regeln des Freihandels und des Umweltschutzes auftreten, sofern ein Staat ausländische Waren oder Herstellungsprozesse für umweltschädlich hält und den Import dieser Güter beschränkt.

Gestaltungsmöglichkeiten und WTO-rechtliche Zulässigkeit eines Grenzsteuerausgleichs

Ein Beispiel für mögliche Kollisionen von Umweltschutz und Welthandelsrecht ist der Grenzsteuerausgleich für Mehrkosten infolge nationaler/europäischer Umweltschutzinstrumente, dessen WTO-rechtliche Zulässigkeit das UBA untersucht hat. Klimaschutzinstrumente, wie der Emissionshandel, führen bei in der EU hergestellten Produkten zu Mehrkosten, die außerhalb der EU produzierte Waren nicht tragen müssen. Grenzausgleichsabgaben in Form von Einfuhrzöllen oder Steuern auf Importe können diese Zusatzbelastungen ausgleichen und faire Wettbewerbsbedingungen schaffen. Außerdem kann dieses Instrument in den exportierenden Staaten Anreize setzen, vermehrt Klimaschutz zu betreiben. In einem Gutachten hat das UBA untersucht, welche ökonomischen und praktisch-gestalterischen Fragen bestehen und welche Anforderungen das WTO-Recht an einen solchen Grenzsteuerausgleich stellt. Obwohl es noch praktische Probleme zur Bemessung der Höhe der Ausgleichsabgabe gibt und nicht alle Fragen aus Sicht der WTO-Streitschlichtungsorgane abschließend geklärt sind, kommt das Gutachten zu dem Ergebnis, dass ein Grenzsteuerausgleichssystem im Hinblick auf das WTO-Recht grundsätzlich möglich ist. Das Gutachten „Grenzsteuerausgleich für Mehrkosten infolge nationaler/europäischer Umweltschutzinstrumente – Gestaltungsmöglichkeiten und WTO-rechtliche Zulässigkeit” steht online zur Verfügung.

Internationale Umweltschutzanforderungen an Produktionsverfahren in MEAs und deren Gleichwertigkeit mit WTO-Recht

Von grundsätzlicher Bedeutung ist das Verhältnis der Regelungen des WTO-Rechts und Multilateraler Abkommen zum Umweltrecht (Multilateral Environmental Agreements – MEAs) mit Handelsrelevanz. Zwischen internationalen Handelsabkommen, die die Staatengemeinschaft innerhalb der World Trade Organisation (WTO) geschaffen hat, und der Umsetzung von MEAs sind Kollisionen möglich. Welche Spielräume das WTO-Recht bietet, um prozess- und produktbezogene Anforderungen an Produkte für die Realisierung eines fortschrittlichen Umweltschutzes in MEAs international durchzusetzen, prüfte das UBA in einem Bericht an das BMUReferenzfall für internationale Umweltschutzanforderungen an Produktionsverfahren in Multilateralen Abkommen zum Umweltrecht (MEAs) und deren Gleichwertigkeit mit WTO-Recht”. Die Ausarbeitung verdeutlicht anhand des Referenzfalls „Verbot der Zellstoffbleiche mit elementarem Chlor” die Bedeutung der handelsrechtlichen Legitimierung von prozess- und produktionsbezogenen Vorgaben für die Realisierung eines in einem MEA anerkannten Umweltziels.

Verhältnis der Streitbeilegungsverfahren nach WTO-Recht und in MEAs

Offene Fragen bestehen im Hinblick auf das Verhältnis zwischen MEAs und der WTO bei der Ausgestaltung der Streitbeilegungsverfahren, bei der Anwendung unterschiedlicher Streitbeilegungsverfahren in potenziellen Konfliktfällen sowie hinsichtlich der Wirkungen von Mitgliedschaften bei unterschiedlichen Organisationen/Abkommen. Neben dem Streitbeilegungsverfahren der WTO gibt es in den MEAs eine Vielzahl unterschiedlicher Streitbeilegungsverfahren, von denen jedoch keines an die Regelungstiefe und die Anwendungshäufigkeit des Verfahrens der WTO heranreicht. Das UBA gab zu diesen Fragen die Studie ”Harmonization of the Dispute Settlements Mechanisms of the Multilateral Environmental Agreements and the World Trade Agreements” in Auftrag. Die Studie untersucht mögliche Konfliktfelder zwischen den wichtigsten MEAs und dem Streitbeilegungsverfahren der WTO. Zur Verbesserung der Beachtung von Umweltaspekten unterbreitet die Studie verschiedene konkrete Änderungsvorschläge für das Streitbeilegungsverfahren der WTO. Dazu gehören die Einbeziehung von NGOs und der Öffentlichkeit in Streitbeilegungsverfahren sowie Maßnahmen zur Verbesserung umweltbezogener Expertise in der WTO. Gerade die Einbeziehung von MEAs erscheint als plausible Möglichkeit, umwelt- und handelspolitische Fragen zu harmonisieren. Dabei zeigt sich, dass auch in unterschiedlichen Vertragswerken eine gegenseitige Bezugnahme möglich ist und zur Vereinheitlichung des internationalen Rechts erstrebenswert erscheint. Für langfristige Überlegungen enthält die Studie Vorschläge zur Reform des internationalen Systems der Streitbeilegung und diskutiert neben einer Aufwertung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) zu einer UN-Organisation oder der Neugründung einer Weltumweltorganisation auch eine Neuorganisation der UN. Im Ergebnis schlägt die Studie aber keine neue Organisation vor, sondern eine Verbesserung der bestehenden Streitschlichtungsorganismen, sei es durch eine Stärkung des internationalen Gerichtshofs oder eine Reform anderer geeigneter Streitschlichtungsorgane.

 

Erfüllungskontrolle multilateraler Umweltschutzabkommen

Viele Seiten attestieren dem Umweltvölkerrecht ein großes Erfüllungsdefizit. Effektive Durchsetzungsmechanismen in multilateralen Abkommen zum Umweltschutz (Multilateral Environmental Agreements - MEAs) sind daher von zentraler Bedeutung. Dafür, dass die Staaten die Übereinkommen tatsächlich einhalten, etablieren sich international zunehmend Erfüllungskontrollmechanismen. Diese sind eine wirkungsvolle Alternative zur traditionellen Streitschlichtung, denn sie setzen früher an als eine Streitschlichtung und helfen damit, mögliche Erfüllungsdefizite frühzeitig aufzudecken und in einem nicht-konfrontativen Verfahren zu lösen. Im Regelfall versuchen Erfüllungskontrollmechanismen Erfüllungsdefizite durch Berichtspflichten aufzudecken und über positive Anreize – wie Technologietransfer, Capacity Building sowie die Ausarbeitung von Erfüllungsplänen – oder über negative Anreize – wie Handelssanktionen – zu lösen.

Das im Auftrag des UBA durchgeführte Forschungsprojekt ”Ensuring Compliance with Multilateral Environmental Agreements – A Dialogue between Practitioners and Academia” von Ulrich Beyerlin, Peter-Tobias Stoll, Rüdiger Wolfrum zeigt, dass die Integration von Erfüllungskontrollmechanismen in multilateralen Umweltabkommen ein viel versprechender Ansatz ist. Die Studie enthält Erfahrungsberichte zu den Durchsetzungsmechanismen einer Reihe teils sehr unterschiedlicher MEAs. Diese verdeutlichen, dass die nicht-konfrontative Erfüllungskontrolle im Umweltvölkerrecht alles in allem bessere Chancen für die tatsächliche Befolgung der eingegangenen Vertragspflichten bietet, als die eher auf Konfrontation angelegten traditionellen Streitbeilegungsmethoden. Zudem zeigt die Studie, dass die Frage, wie die Parteien die Vertragserfüllung am besten gewährleisten können, in hohem Maße vom jeweiligen Vertragsgegenstand und vor allem von der inhaltlichen Ausgestaltung der jeweiligen Vertragspflichten abhängig ist. Die Studie ist in englischer Sprache bei Martinus Nijhoff Publishers 2006 erschienen.

 

Umwelt und Internationales Haftungsrecht

Grenzüberschreitende Umweltschäden nehmen zu. Für viele Bereiche – etwa für den Schutz der Meeresumwelt – gibt es Instrumente, die die Haftung für Umweltschäden bereichsbezogen regeln und unterschiedliche Haftungsvoraussetzungen enthalten. Dadurch kann es für einzelne Bereiche zu sachlich nicht begründeten Regelungsunterschieden oder – was noch schwerwiegender ist – zu Regelungslücken kommen.

Die im Auftrag des UBA erstellte Studie „Environmental Liability in International Law: Towards a Coherent Conception” von Prof. Dr. Dr. h.c. Rüdiger Wolfrum, Prof. Dr. Christine Langenfeld und Dr. Petra Minnerop beschreibt und bewertet umfassend viele dieser Haftungstatbestände, die sich vor allem in multilateralen Umweltabkommen, aber auch in internationaler Rechtsprechung finden. Die Autoren analysieren nationale Umwelthaftungsregeln in Deutschland und den Vereinigten Staaten und zeigen, wie das internationale Privat- sowie Verfahrensrecht die Umwelt bestmöglich schützen kann. Dazu sollte – so die Autoren – immer das verhältnismäßig strengste inländische Umwelthaftungsrecht zur Anwendung kommen. Ein eigenes Kapitel führt die wesentlichen Elemente der verschiedenen internationalen, europäischen und nationalen Haftungssysteme vergleichend zusammen. Nach Ansicht der Autoren hängen das internationale und europäische Niveau der Standardsetzung und die Verbesserung der Einhaltung von Umweltrecht im internationalen Umweltrecht immer stärker voneinander ab. Die Autoren versuchen daher, die im Europarecht verankerte subsidiäre und ergänzende Staatenverantwortlichkeit bei Nichtumsetzung etwa von EU-Richtlinien als Grundlage für neue internationale Haftungssysteme zu nutzen. Daraus sei nicht nur eine internationale Haftung für Private, sondern auch für Staaten zu entwickeln. Die Studie ist in englischer Sprache als Band 2/05 der BERICHTE-Reihe des UBA beim Erich Schmidt Verlag erschienen.

Die Studie baut auf die bereits vorhandene Arbeit ”Environmental Protection by Means of International Liability Law” von Prof. Dr. Dr. h.c. Rüdiger Wolfrum und Prof. Dr. Christine Langenfeld auf, die ebenfalls in englischer Sprache beim Erich Schmidt Verlag erschienen ist.

 

Umwelt und Militär

Militärische Aktivitäten und Interessen haben häufig negative Wirkungen auf den Umweltschutz. Während in Friedenszeiten ein umfassender Katalog an internationalen Umweltschutzvorschriften besteht, stellt sich in bewaffneten Konflikten die Frage, wie der Schutz der Umwelt auch in solchen Situationen am besten zu gewährleisten ist. Dabei ist auch zu klären, ob und wie ökologisch besonders wertvolle Gebiete geschützt und welche Maßnahmen zur Schadensbegrenzung bereits im Vorfeld bewaffneter Konflikte ergriffen werden können. Kommt es zu Umweltbeeinträchtigungen infolge militärischer Aktivitäten stellt sich die Frage, wie eine Schadensbeseitigung erfolgen soll und wer welche Lasten zu tragen hat.

Die im Auftrag des UBA erstellte Studie ”Legal Regulation of the Effects of Military Activity on the Environment” von Prof. Daniel Bodansky zeigt anhand von Beispielen, dass das geltende Kriegs- und Umweltvölkerrecht selbst schwere Umweltschäden – zum Beispiel infolge der Zerstörung eines Ölfeldes oder einer chemischen Fabrik – nicht verhindert hat. Der Autor schlägt neben einer besseren Anwendung der bestehenden internationalen Vorschriften, ein neues, kurzfristig greifendes Schutzinstrument vor, das unter anderem militärische Verfahrensregeln zur besseren Beachtung der Umweltbelange bei der Kriegsführung enthält (zum Beispiel ein Verbot militärischer Aktivitäten in anerkannten Naturschutzgebieten). Derartige Verfahrensregeln, die als Handlungsanleitungen Eingang in die militärische Praxis finden könnten, versprächen eine Verbesserung des Umweltschutzes. Gleichzeitig könnten die militärischen Verfahrensregeln das Bewusstsein für die Belange der Umwelt in Kriegszeiten stärken, und so ein erster Schritt zur langfristig verbesserten Anwendung schon bestehender Kriegs- und Umweltrechtsvorschriften sein. Die Studie ist in englischer Sprache als Band 5/03 der BERICHTE-Reihe des Umweltbundesamtes im Erich-Schmidt Verlag erschienen.