Wirkungsmonitoring zur Umsetzung der Düngeverordnung

Die Europäische Union hat mit der EU-Nitratrichtlinie (91/676/EWG) ein einheitliches Regelwerk geschaffen, um die Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu schützen und weitere Gewässerverunreinigungen dieser Art zu vermeiden. In Deutschland ist die Düngeverordnung (DüV) das zentrale Element des Aktionsprogramms zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie. Weil Deutschland die Vorgaben der EU-Nitratrichtlinie nur unzureichend umgesetzt hatte und nicht genug gegen landwirtschaftlich bedingte Nährstoffeinträge in das Grundwasser und die Oberflächengewässer getan hatte, leitete die EU-Kommission 2013 ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Im Juni 2018 folgte der Europäischen Gerichtshof in seinem Urteil allen Kritikpunkten der EU-Kommission am deutschen Aktionsprogramm zur Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie (RS. C-543/16). Die EU-Kommission beanstandete, dass die Novelle der Düngeverordnung aus dem Jahr 2017 dem EuGH-Urteil nicht gerecht werde und hat in der Folge im Juli 2019 das sogenannte Zweitverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Hohe Zwangsgelder drohten. Die Bundesregierung hatte daher die novellierte Düngeverordnung erneut überarbeitet und im April 2020 eine Neufassung erlassen. Neben Anpassungen an bundesweit gültige Vorgaben für die gute fachliche Praxis der Düngung, wurde auch die Grundlage für die bundeseinheitliche Abgrenzung „nitratbelasteter und eutrophierter Gebiete“ gelegt. Die EU-Kommission bemängelte im Zweitverfahren nämlich auch die uneinheitliche Ausweisungspraxis der mit Nitrat belasteten Gebiete durch die Bundesländer. In diesen Gebieten gelten strengere Bewirtschaftungsauflagen. Sie haben das Ziel, die Nährstoffbelastung in diesen Gebieten so schnell wie möglich zu senken. Die Vorgaben der Düngeverordnung wurden in den Landesdüngeverordnungen sowie mit Hilfe einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Gebietsausweisung (AVV-GeA) umgesetzt. Am 1. Juni 2023 informierte die EU-Kommission darüber, dass das wegen mangelhafter Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingestellt wurde.

Über die Änderungen des Düngerechts (Düngegesetz, Düngeverordnung, Stoffstrombilanzverordnung) hinaus, baut Deutschland seit 2019 ein nationales Monitoringprogramm („Wirkungsmonitoring zur Umsetzung der Düngeverordnung“) auf, das jährlich Aussagen über den Status der landwirtschaftlichen Emissionen, die Nährstoffbelastung in den Gewässern sowie die Wirkung der Maßnahmen der Düngeverordnung ermöglichen soll. Rechtliche Grundlage für das Wirkungsmonitoring und eine umfangreiche Datengrundlage soll zukünftig eine neue Monitoringverordnung auf Basis der Änderung des Düngegesetzes bilden.

Das Monitoring wird erstmals flächendeckend in Deutschland durchgeführt. Dabei werden die landwirtschaftlichen Emissionen als Indikator für kurzfristige Maßnahmenwirkungen der Düngeverordnung und die Immissionen als Indikator für langfristige Auswirkungen auf Grundwasser und Oberflächengewässer regional hoch aufgelöst verknüpft  Ziel des Monitorings ist es, die mit Nitrat belasteten (sogenannten Nitratgebiete, betrifft Nitrat im Grundwasser) und von Eutrophierung betroffenen (sogenannten Phosphor-Gebiete, betrifft die Einzugsgebiete von Oberflächengewässern) Gebiete zu identifizieren. Außerdem soll dieses Monitoring ermöglichen, Maßnahmen in diesen Gebieten schnell nachzusteuern und alle übrigen Gebiete vor einer weitergehenden Nährstoffbelastung zu schützen. Das Monitoring setzt sich aus drei Ebenen zusammen (siehe auch Abbildung 1):

1. Emissionen:

Auf dieser Ebene werden die kurzfristigen Entwicklungen der Emissionen aufgezeigt. Insbesondere wird über die landwirtschaftlichen Wirkungen der reduzierten Düngung in den ausgewiesenen belasteten Gebieten und die damit verbundene mögliche Ertragsentwicklung berichtet.

2. Immissionen:

Auf der zweiten Ebene wird über die Entwicklungen der Stickstoff- (N-) und Phosphor (P-) Belastungen im Grundwasser und in Oberflächengewässern berichtet.

3. Modellierung und Modellregionen

3.1  Modellierung: 

Die Modellierung bildet das Bindeglied zwischen der 1. und der 2. Ebene und dient zur Simulation und Prognose der langfristigen Auswirkungen der Düngeverordnung auf Grund- und Oberflächenwasser in Deutschland. Hierbei wird zur flächendeckenden landwirtschaftlichen und hydrologischen Modellierung der Modellverbund AGRUM-DE bestehend aus dem agrarökonomischen Modell RAUMIS (betrieben am Thünen-Institut, TI) sowie den hydrologischen Modellen mGROWA-DENUZ-WEKU-MePhos (Forschungszentrum Jülich, FZJ) und dem Modell MONERIS (Institut für Gewässerökologie und Binnenfischerei, IGB) für den bundesweiten Einsatz weiterentwickelt (Link: RELAS-Projektwebsite).

3.2  Modellregionen: 

Sehr kurzfristige Wirkungen der Düngeverordnung können durch die explizite Berücksichtigung von einzelbetrieblichen Wirkungsprozessen abgebildet werden. Ergebnisse aus den Modellregionen sollen zusätzlich zur Plausibilitätsüberprüfung der Modellierungen dienen und zur Weiterentwicklung der Modelle des AGRUM-DE-Verbundes beitragen.

Der beschriebene Ansatz des Monitorings erlaubt kurzfristig beobachtbare Entwicklungen in der Landwirtschaft hinsichtlich der mittel- bis langfristig erwartbaren Wirkungen im Grundwasser und in Oberflächengewässern abzuschätzen und somit die Wirkungseffizienz von Maßnahmen zu prognostizieren. Regional vertiefende Analysen sowie fachliche Detailanalysen erlauben dabei die vorgesehenen standörtlich differenzierten Modellregionen.

Abbildung 1: Grundsätzlicher Aufbau des Wirkungsmonitorings

Quelle: BMEL/BMUV

Das Monitoring soll im Wesentlichen auf Daten der Bundesländer – möglichst Verwaltungsdaten – basieren. Hierzu sind entsprechende Datenerfassungssysteme und Schnittstellen zu ertüchtigen und die vielfältigen Daten aus der Landwirtschaft und der Wasserwirtschaft zu bundesweit konsistenten Datensätzen zusammenzuführen. Dies erfolgt durch den Aufbau einer Bundesdatenbank am Thünen-Institut (TI), in der die Teildatenbestände der oben genannten Teilmodule zusammengeführt werden. Das Umweltbundesamt liefert dabei dem Thünen-Institut Daten, die für die Gewässerüberwachung nach oder auf Grund von Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes erhoben werden (Abbildung 2). Erstmals sollen im Zuge des Monitorings auch flächendeckend Daten zur betrieblichen Düngung erhoben und berichtet werden, um eine bessere räumliche Zuordnung der eingesetzten Düngemengen in Deutschland zu erreichen. Voraussetzung dafür ist die Schaffung der rechtlichen Grundlagen durch eine Anpassung des Düngegesetzes und die Einführung einer Monitoringverordnung durch das BMEL.

Abbildung 2: Datenflüsse und Datengrundlagen im Monitoring

Quelle: BMEL/BMUV

Das Monitoringprogramm organisieren die drei Bundesoberbehörden: a) Thünen-Institut, b) und c) Umweltbundesamt. Es soll zukünftig in einer Verordnung zum Monitoring geregelt werden. Das Wirkungsmonitoring zur Düngeverordnung soll den alle vier Jahre erscheinenden Nitratbericht nach Artikel 10 der EU-Nitratrichtlinie ergänzen. Dazu werden jährlich anhand von mehr als 25 Indikatoren Aussagen über die Wirkung der Maßnahmen der Düngeverordnung getroffen und in einem deutschlandweiten Gesamtbericht dargestellt.