Der Europäische Emissionshandel

Der Europäische Emissionshandel (EU-ETS) ist seit 2005 das zentrale Klimaschutzinstrument der EU. Mit ihm sollen die Treibhausgas-Emissionen der teilnehmenden Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie reduziert werden. Seit 2012 nimmt der innereuropäische Luftverkehr teil. Neben Kohlendioxid sind seit 2013 auch Lachgas und perfluorierte Kohlenwasserstoffe einbezogen.

Inhaltsverzeichnis

 

Teilnehmer, Prinzip und Umsetzung des Europäischen Emissionshandels

Der Europäische Emissionshandel (EU-ETS) wurde 2005 zur Umsetzung des internationalen Klimaschutzabkommens von Kyoto eingeführt und ist das zentrale europäische Klimaschutzinstrument. Neben den 27 EU-Mitgliedstaaten haben sich auch Norwegen, Island und Liechtenstein dem EU-Emissionshandel angeschlossen (EU 30). Das Vereinigte Königreich nahm bis zum 31.12.2020 am EU-ETS teil. Seit dem 01.01.2021 ist dort ein nationales Emissionshandelssystem in Kraft. Die u.s. Auswertungen beziehen sich auf die Jahre bis einschließlich 2020 und beinhalten damit auch die Daten für das Vereinigte Königreich Im EU-ETS werden die Emissionen von europaweit rund 11.000 Anlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie erfasst. Zusammen verursachen diese Anlagen rund 40 % der ⁠Treibhausgas⁠-Emissionen in Europa. Seit 2012 ist auch der innereuropäische Luftverkehr in den EU-ETS einbezogen. Seit 2020 ist das System außerdem mit dem Schweizer Emissionshandelssystem verlinkt.

Der EU-ETS funktioniert nach dem Prinzip des sogenannten „Cap & Trade“. Eine Obergrenze (Cap) legt fest, wie viele Treibhausgas-Emissionen von den emissionshandelspflichtigen Anlagen insgesamt ausgestoßen werden dürfen. Die Mitgliedstaaten geben eine entsprechende Menge an Emissionsberechtigungen an die Anlagen aus – teilweise kostenlos, teilweise über Versteigerungen (eine Berechtigung erlaubt den Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid-Äquivalent – CO2-Äq). Die Emissionsberechtigungen können auf dem Markt frei gehandelt werden (Trade). Hierdurch bildet sich ein Preis für den Ausstoß von Treibhausgasen. Dieser Preis setzt Anreize bei den beteiligten Unternehmen, ihre Treibhausgas-Emissionen zu reduzieren.

Infolge wenig ambitionierter Caps, krisenbedingter Produktions- und Emissionsrückgänge und der umfangreichen Nutzung von internationalen Projektgutschriften hat sich seit 2008 eine große Menge überschüssiger Emissionsberechtigungen im EU-ETS angesammelt. Diese Überschüsse haben wesentlich zu dem zwischen 2011 und 2017 beobachtbaren Preisverfall für Emissionsberechtigungen beigetragen. Seit Mitte 2017 sind die Preise in Folge der letzten Reform des EU-ETS wieder deutlich gestiegen. Mitte 2021 lag der Preis bei rund 55 Euro. Mit Beginn der vierten Handelsperiode im Jahr 2021 haben sich die Rahmenbedingungen im EU ETS nochmals verändert. Im Rahmen des „Fit-for-55“-Pakets wird die EU-Kommission im Juli 2021 außerdem weitere umfassende Vorschläge zur Anpassung des EU-ETS für die vierte Handelsperiode unterbreiten. Die u.s. Ausführungen beziehen sich noch vollständig auf die im April 2021 abgeschlossene dritte Handelsperiode.

 

Stahlwerk
Die DEHSt berichtet jährlich zu den Treibhausgasemissionen der stationären Anlagen und der Luftfahrt
Quelle: mitifoto / Fotolia.com
 

Vergleich von Emissionen und Emissionsobergrenzen (Cap) im EU-ETS

Für die im April 2021 abgeschlossene dritte Handelsperiode des EU-ETS (2013-2020) wurde eine europaweite Emissionsobergrenze (Cap) von insgesamt 15,6 Milliarden Emissionsberechtigungen festgelegt. Diese Berechtigungen werden auf die acht Jahre der Handelsperiode verteilt, allerdings nicht gleichmäßig. Vielmehr wird die Menge jedes Jahr um rund 38 Millionen Berechtigungen reduziert. Hierdurch ergibt sich ein sinkender Verlauf des Caps (siehe Abb. „Gesamt-Cap und Emissionen im Europäischen Emissionshandel“). In den ersten beiden Handelsperioden (2005-2007 und 2008-2012) hat jedes Land sein Cap selbst festgelegt. Das gesamteuropäische Cap ergab sich dann aus der Summe der nationalstaatlichen Emissionsobergrenzen. Zusätzlich zu den Emissionsberechtigungen können die Betreiber im EU-ETS auch in einem festgelegten Umfang internationale Gutschriften aus CDM- und JI-Projekten (CER/ERU) nutzen. Durch die internationalen Mechanismen wird die Emissionsobergrenze, das Cap, erhöht. Die Abbildung zeigt deutlich, dass mit Ausnahme des Jahres 2008 die Emissionen im EU-ETS bislang immer unterhalb des Caps lagen. Bereits im Jahr 2014 unterschritten die Emissionen im EU-ETS den Cap-Wert für das Jahr 2020. Damit haben sich das Cap und die Emissionen im EU-ETS strukturell auseinanderentwickelt. Durch das sog. Backloading (Zurückhalten von für die Versteigerung vorgesehenen Emissionsberechtigungen) in den Jahren 2014 bis 2016 und ab 2019 durch die sogenannte Marktstabilitätsreserve (MSR) wird dieser Überschuss schrittweise abgebaut. Außerdem wird das Cap in der vierten Handelsperiode (2021-2030) schneller abgesenkt als in der laufenden dritten Handelsperiode. Die Abbildung eignet sich nicht für den direkten Vergleich der Emissionen zwischen der zweiten und der dritten Handelsperiode, da der Anwendungsbereich des EU-ETS 2013 ausgeweitet wurde. Seit 2013 müssen auch Anlagen zur Nichteisenmetallverarbeitung, zur Herstellung von Aluminium, Adipin- und Salpetersäure, Ammoniak und andere Anlagen der chemischen Industrie ihre Emissionen berichten und eine entsprechende Menge an Emissionsberechtigungen abgeben. Außerdem gilt seit der dritten Handelsperiode die Berichts- und Abgabepflicht sowohl für die perfluorierten Kohlenwasserstoff-Emissionen der Primäraluminiumherstellung als auch für die Distickstoffmonoxid-Emissionen der Adipin- und Salpetersäureherstellung. Bei Berücksichtigung der (geschätzten) Emissionen dieser Anlagen (sogenannte „scope-Korrektur“) würden die Emissionen zwischen 2012 und 2013 nicht steigen, sondern sinken. Die Abbildung „Minderungen im EU-ETS seit 2005“ bereinigt diesen Effekt unter Nutzung eines Schätzverfahrens der Europäischen Umweltagentur und zeigt den Emissionsverlauf auf Grundlage des vereinheitlichten Anwendungsbereichs.

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Entwicklung der Treibhausgas-Emissionen im EU-ETS

Im Jahr 2020 sind die Emissionen der ETS-Anlagen EU-weit (EU 31) nach Angaben der Europäischen Kommission um etwa 12 % gegenüber dem Vorjahr auf rund 1,35 Milliarden Tonnen ⁠Kohlendioxid-Äquivalente⁠ (CO2-Äq) gesunken. Ähnlich der Emissionsentwicklung in der EU, verzeichneten auch die rund1.817 vom Emissionshandel erfassten deutschen Anlagen einen Emissionsrückgang: Mit 320 Millionen Tonnen CO2-Äq lagen die Emissionen 2020 um rund 12 % unter dem Vorjahreswert. Ursächlich für diese Entwicklung war vor allem ein Rückgang der Emissionen bei der Stromerzeugung, während bei den Emissionen der Industrieanlagen insgesamt weiterhin keine substanziellen Änderungen zu verzeichnen sind.

Über einen längeren Zeitraum betrachtet, sind die ETS-Emissionen europaweit allerdings stärker zurückgegangen als in Deutschland: Während die Emissionen der Anlagen in Deutschland seit Beginn des Emissionshandels im Jahr 2005 um etwa 38 % gesunken sind, lagen die ETS-Emissionen europaweit um rund 43 % unterhalb des Ausgangswerts von 2005. Dabei hat sich der Rückgang der Emissionen im Zeitraum 2013 bis 2020 allerdings europaweit verlangsamt: Im Jahr 2020 lagen die Emissionen um etwa 29 % unterhalb des Werts von 2013. In Deutschland gingen die Emissionen im selben Zeitraum um etwa 33 % zurück (siehe Abb. „Minderungen im EU-ETS seit 2005“). Die Emissionsobergrenze für den EU-ETS im Jahr 2020 wurde bereits seit 2014 in allen Jahren eingehalten oder sogar unterschritten. Um die Emissionen der ersten (2005-2007), zweiten (2008-2012) und dritten Handelsperiode (2013-2020) vergleichbar zu machen, wurden die Ergebnisse eines Schätzverfahrens der Europäischen Umweltagentur zur Bereinigung der verschiedenen Anwendungsbereiche im EU-ETS genutzt (sogenannte „scope-Korrektur“). Die Abbildung „Minderungen im EU-ETS seit 2005“ zeigt die relative Emissionsentwicklung auf Basis des Anwendungsbereichs der laufenden dritten Handelsperiode.

Diagramm: Die ETS-Emissionen der Anlagen in Deutschland sind seit Beginn des Emissionshandels im Jahr 2005 um etwa 38 Prozent gesunken. Im Vergleich dazu lagen die ETS-Emissionen europaweit um rund 43 Prozent unterhalb des Ausgangswerts von 2005. Der Luftverkehr ist nicht berücksichtigt.
Minderungen im EU-ETS seit 2005
Quelle: Umweltbundesamt / Deutsche Emissionshandelsstelle Diagramm als PDF
 

Treibhausgas-Emissionen deutscher Energie- und Industrieanlagen im Jahr 2020

Im Jahr 2020 emittierten die 1.817 im EU-ETS erfassten deutschen Anlagen knapp 320 Millionen Tonnen ⁠Kohlendioxid-Äquivalente⁠ (Mio. t CO2-Äq). Dabei wird die im Emissionshandel geltende Abgrenzung zwischen Industrie und Energie zugrunde gelegt (siehe Abb. „Verhältnis zwischen den Emissionshandels-Sektoren Energie und Industrie“).

Mit rund 207 Mio. t CO2-Äq stammen knapp zwei Drittel der Emissionen aus Energieanlagen, obwohl diese mit 903 Anlagen nur etwas weniger als die Hälfte des deutschen Anlagenbestandes ausmachen. Dabei werden rund 97 % der Emissionen aus Energieanlagen von Großfeuerungsanlagen, das heißt von Kraftwerken, Heizkraftwerken und Heizwerken mit einer Feuerungswärmeleistung von über 50 MW, verursacht.

Die 914 deutschen Industrieanlagen verursachten mit rund 114 Mio. t CO2-Äq gut ein Drittel der Emissionen. Die mineralverarbeitende Industrie hat mit etwa 30 %, das sind etwa 35 Mio. t Kohlendioxid, den größten Anteil an den Industrieemissionen, gefolgt von der Eisen- und Stahlindustrie (28 %), den Raffinerien (20 %) und der chemischen Industrie (15 %).  Die Emissionen der energieintensiven Industrie bewegten sich in den Jahren 2013 bis 2018 jeweils zwischen rund 123 und 126 Mio. t CO2-Äq und sanken 2019 mit 119 Mio. t CO2-Äq erstmals unter das Niveau des Jahres 2013. Im Jahr 2020 sanken sie dann weiter auf 114 Mio. t CO2-Äq und damit auf 92 % der Emissionen des Jahres 2013. Der Rückgang in 2020 ist vor allem durch die konjunkturellen Entwicklungen in Folge der COVID-19-Pandemie bedingt. Seit dem Beginn der dritten Handelsperiode 2013 sanken die Emissionen der Energieanlagen um 42 %. Der Rückgang der gesamten deutschen ETS-Emissionen um 33 % seit 2013 ist damit überwiegend auf den Emissionsrückgang der Energieanlagen zurückzuführen.

In der Tabelle „Emissionen der Anlagen in Deutschland nach Branchen“ sind die handelspflichtigen Kohlendioxid-Emissionen der Jahre 2013 bis 2020, sowie der Jahresdurchschnitt der zweiten Handelsperiode 2008 bis 2012 für die Sektoren Energie und Industrie sowie für die einzelnen Industriebranchen angegeben. Für die ausgewiesenen Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2020 wird durchgehend der Anlagenbestand des Jahres 2020 zugrunde gelegt, das heißt stillgelegte Anlagen werden nicht berücksichtigt. Von der Erweiterung des Anwendungsbereichs des Emissionshandels sind bis auf die Papier- und Zellstoffindustrie sowie die Raffinerien sämtliche Industriebranchen voll oder teilweise betroffen. Dies ist beim Vergleich der Emissionen aus der zweiten und dritten Handelsperiode zu beachten (zum Beispiel nehmen seit 2013 Anlagen zur Nichteisenmetallverarbeitung und zur Herstellung von Aluminium am EU-ETS teil).

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Luftverkehr im Emissionshandel

Seit Anfang 2012 ist auch der Luftverkehr in den Europäischen Emissionshandel einbezogen. Berücksichtigt sind grundsätzlich alle Flüge, die innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) starten oder landen („full scope“). Bereits seit Anfang 2010 werden die Emissionen des Luftverkehrs überwacht und müssen berichtet werden. Im Jahr 2012 wurde der Anwendungsbereich durch den sogenannten Stop-the-clock-Beschluss der EU eingeschränkt. In diesem Jahr konnten die Luftfahrzeugbetreiber frei wählen, ob sie nach „full oder reduced scope“ berichten. Im „reduced scope“ ist die Berichts- und Abgabepflicht auf sogenannte inner-EWR-Flüge eingeschränkt, das heißt auf Flüge, die auf dem Hoheitsgebiet des EWR starten und landen.  Seit 2013 wird nur noch der „reduced scope“ angewandt. Im Jahr 2017 wurde die Fortführung des zunächst von 2013 bis 2016 gültigen „reduced scope“ im EU-ETS bis Ende 2023 beschlossen. Damit unterstützte die EU wiederholt die Bemühungen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO), ein globales marktbasiertes Klimaschutzinstrument zur Minderung der internationalen Luftverkehrsemissionen zu etablieren. Im Jahr 2016 beschloss die ICAO, das System zur Kompensation und Minderung von ⁠Treibhausgas⁠-Emissionen der internationalen Luftfahrt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, kurz CORSIA) ab 2021 einzuführen. In der EU soll CORSIA durch die Emissionshandelsrichtlinie (EHRL) in europäisches Recht umgesetzt werden.

Im Gegensatz zum Jahr 2012 galt die Einschränkung des Anwendungsbereichs bis 2019 auch für Flüge aus dem EWR in die Schweiz oder zurück. Ab 01.01.2020 gilt das Linking-Abkommen zwischen der EU und der Schweiz. Gemäß dem Abkommen unterfallen Flüge aus dem EWR in die Schweiz dem EU-ETS, Flüge aus der Schweiz in den EWR sowie innerhalb der Schweiz unterfallen hingegen dem Schweizer Emissionshandels­system (CH-ETS).

Die Abbildung „Luftverkehr (von Deutschland verwaltete Luftfahrzeugbetreiber), Entwicklungen der emissionshandelspflichtigen Emissionen 2010 bis 2020“ zeigt die Emissionen der von Deutschland verwalteten Luftfahrzeugbetreiber zwischen 2010 und 2020. Die Emissionsentwicklung spiegelt deutlich die Veränderungen des Anwendungsbereichs wider. In den Jahren 2010 und 2011 lagen die Emissionen noch bei gut 52 Mio. t CO2-Äq. Seit 2013 sind die Emissionen innerhalb des reduced scope von 8,6 auf rund 4 Mio. t CO2-Äq. im Jahr 2020 gesunken. Die Emissionen sind damit 2020 im Vergleich zum Vorjahr um rund 5 Millionen Tonnen Kohlendioxid oder um rund 55 Prozent gesunken und entsprechen dem niedrigsten Emissionsniveau seit 2013. Dies ist der mit Abstand stärkste Rückgang seit Einführung des reduzierten Anwendungsbereichs 2013. Der deutliche Emissionsrückgang ist auf den starken Verkehrseinbruch in Folge der COVID-19-Pandemie zurückzuführen. Die Rückgänge der Emissionen 2017 und 2019 gegenüber dem Vorjahr, sind hingegen wesentlich durch Insolvenzen von Deutschland verwalteten Fluggesellschaften zu erklären. So konnte der Wegfall der Kapazitäten von Air Berlin im Jahr 2017 nur anteilig durch andere Fluggesellschaften ersetzt werden, die außerdem teilweise von anderen Mitgliedstaaten verwaltet werden. Für das Berichtsjahr 2012 ist zu beachten, dass die Luftfahrzeugbetreiber frei wählen konnten, ob sie nach „full oder reduced scope“ berichten („Stop-the-clock“). Aufgrund dieses Sondereffekts lagen die Emissionen 2012 zwischen den beiden Niveaus.

Diagramm: Die berichtspflichtigen Emissionen der von Deutschland verwalteten Luftfahrzeugbetreiber reduzierten sich wegen unterschiedlicher Anwendungsbereiche zwischen 2010/2011 und 2013 bis 2019 von rund 52 Mio. t Kohlendioxid-Äquivalente auf rund 9 Mio. t Kohlendioxid-Äquivalente. Im Jahr 2020 sanken die Emissionen aufgrund des Verkehrseinbruchs als Folge der COVID-19-Pandemie auf rund 4 Mio. t Kohlendioxid-Äquivalente.
Luftverkehr (von Deutschland verwaltete Luftfahrzeugbetreiber), Entwicklung ...
Quelle: Umweltbundesamt / Deutsche Emissionshandelsstelle Diagramm als PDF