Öffentliches Baurecht

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Das Baurecht trägt dazu bei, Ressourcen bei Planung, Bau oder Änderung von Siedlungen zu schonen
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Das öffentliche Recht der örtlichen Bauleitplanung dient dazu, Bauflächen, Verkehrswege, Infrastrukturen und von Bebauung frei zu haltende Flächen räumlich zuzuordnen und auszugestalten.

Inhaltsverzeichnis

 

Öffentliches Baurecht

Auf Grundlage des Baurechts setzen die Gemeinden die zulässige Nutzung von Flächen nach Art und Intensität fest. Für das gesamte Gemeindegebiet geschieht dies mit Hilfe des Flächennutzungsplans. Auf der Ebene von Baugebieten oder einzelnen Bauvorhaben erfolgt die Steuerung mithilfe von Bebauungsplänen oder Vorhaben- und Erschließungsplänen. Die Bauleitplanung ist bundeseinheitlich im Baugesetzbuch (BauGB) und in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) geregelt.
Demgegenüber dienen die Landesbauordnungen vorwiegend der Gefahrenabwehr, zum Beispiel dem Brandschutz. Sie regeln, wie Gebäude und bauliche Anlagen auszuführen sind. Kommunale Gestaltungssatzungen können darüber hinaus Vorgaben machen, wie Gebäude zu gestalten sind, damit sie sich in das Ortsbild einfügen.

Für einen besseren Umweltschutz und auf dem Weg hin zu einer nachhaltigen Flächennutzung und Bauwirtschaft bietet das Bauplanungsrecht zahlreiche Anknüpfungspunkte. Beispielsweise kann das Ziel der Bundesregierung, bis zum Jahr 2020 die Neuinanspruchnahme von Flächen durch Siedlungen und Verkehr auf 30 Hektar pro Tag zu verringern, durch die Stärkung der  Innenentwicklung in der Bauleitplanung unterstützt werden. Auch eine optimierte Anwendung der Festsetzungsmöglichkeiten in Bauleitplänen würde hier helfen. Hierbei ist insbesondere die Menge neu ausgewiesener Flächen sowie die zulässige Nutzungsmischung und bauliche Dichte („Art und Maß der baulichen Nutzung“) relevant. Flächensparende, kompakte und nutzungsgemischte Quartiere dienen auch der Verkehrsvermeidung und dem Klimaschutz. Die zunehmende Verdichtung von städtischen Kern- und Mischgebieten darf jedoch nicht zulasten von Natur und Biodiversität in urbanen Räumen gehen, so dass insbesondere quartiersnahe städtische Grünflächen erhalten und ausgeweitet werden sollten. Dies erhöht nicht nur Lebens- und Aufenthaltsqualität in verdichteten urbanen Gebieten, sondern fördert bspw. auch die Durchlüftung und Kühlung während sommerlicher Hitzephasen und bindet Feinstaub aus der Umgebungsluft. 

Das Baurecht kann zur sparsameren Nutzung von natürlichen Ressourcen beitragen, zum Beispiel indem Gebäude so geplant und angeordnet werden, dass die Erschließungsstraßen und -wege möglichst kurz sind. Es sollte weiterentwickelt werden und der Ressourcenschutz im städtebaulichen Leitbild verankert werden. Dadurch können die Gemeinden bei der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung im Aufstellungs- oder Änderungsverfahren von Bebauungsplänen festsetzen, dass bestimmte Anteile an Sekundär- und Recyclingbaustoffen von Vorhabenträgern zu verwenden sind. Bei städtebaulichen Verträgen im Zusammenhang mit Vorhaben- und Erschließungsplänen sollte dies ebenfalls regelmäßig vereinbart werden, so dass möglichst viele Recyclingbaustoffe eingesetzt werden.
Bauleitpläne und städtebauliche Verträge, die die genannten Aspekte berücksichtigen, hätten erhebliche Auswirkungen auf den gesamten Rohstoffkreislauf (Rohstoffgewinnung bis zum Abfallrecycling) und damit ein erhebliches Potenzial für die Schonung der nicht erneuerbaren Ressourcen da der Bausektor  enorme Ressourcenmengen verbraucht.

Nach der ersten BauGB-Novelle 2011 können in der Bauleitplanung erhöhte Anforderungen an die Energieeffizienz und den Einsatz erneuerbarer Energien in neuen Gebäuden sowie zur Anpassung an den Klimawandel formuliert werden. Hier können in städtebaulichen Verträgen im Zusammenhang mit Vorhaben- und Erschließungsplänen auch Regelungen im Detail getroffen werden, mit welchen Mitteln diese Anforderungen zu erfüllen sind.
Die BauGB-Novelle 2013 stärkt die Innenentwicklung. Zudem hat der Gesetzgeber die Rahmenbedingungen für die energetische Gebäudesanierung, die Förderung erneuerbarer Energien zur Strom-, Wärme- und Kälteerzeugung sowie zur Anpassung an den Klimawandel verbessert. Maßnahmen hierzu können nicht nur finanziell im Rahmen der städtebaulichen Sanierung gefördert werden. Überhöhter Energieverbrauch oder mangelhafte Anpassung an den Klimawandel können nun auch zum Anlass genommen werden, eine städtebauliche Sanierung durchzuführen.

Das UBA setzt sich dafür ein, die noch ungenutzten Potenziale des Bundesbaurechts zu heben, um den Flächenverbrauch zu reduzieren und zur Erreichung der Ziele des Klima- und Ressourcenschutzes beizutragen. Hierzu erstellt es unter anderem Strategiepapiere (Reduzierung der Flächeninanspruchnahme durch Siedlung und Verkehr UBA 2003) und vergibt Forschungsvorhaben (Umweltschutz im Planungsrecht, IÖR i. A. d. UBA 2008; Klimaschutz in der räumlichen Planung, BKR i. A. d. UBA 2012; UBA-Planspiel Flächenhandel, 2012 gestartet; Evaluation BauGB-Innenentwicklungsnovelle - Fallstudien für 2016 geplant).

 

BauGB-Novelle 2011 (Klimaschutz- und Klimaanpassung)

Städte und Gemeinden müssen sich in Zukunft verstärkt mit der Bekämpfung des Klimawandels und der Anpassung an diesen beschäftigen. Die anstehenden Aufgaben haben auch eine erhebliche städtebauliche Dimension, der die Gemeinden bei ihren Vorgaben zur örtlichen Bodennutzung Rechnung tragen müssen. Um die Voraussetzungen dafür zu verbessern, novellierte der Gesetzgeber mit Wirkung zum 30. Juli 2011 das Baugesetzbuch (BauGB). Er zog damit den energie- und klimapolitischen Teil einer geplanten, umfangreicheren Bauplanungsrechtsnovelle vor, um die beschleunigte Energiewende des Jahres 2011 zu unterstützen.

So integriert die Novelle in Anknüpfung an den Nachhaltigkeitsgrundsatz in Paragraf 1 Absatz 5 BauGB Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel in das städtebauliche Leitbild und wertet diese bei der bauplanungsrechtlichen Abwägung deutlich auf. Die Bauleitpläne sollen jetzt dazu beitragen, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern“. Auch wurde nach dem Vorbild des Raumordnungsgesetzes eine Klimaschutzklausel eingefügt, die in der Abwägung der planrelevanten städtebaulichen Belange zu berücksichtigen ist.

Kommunen können nun auch Einrichtungen, Anlagen und sonstige Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken sollen oder der Anpassung an den Klimawandel dienen, im Flächennutzungsplan darstellen. Dies soll den meist informellen Aussagen zum städtebaulichen Klimaschutz und Ausbau der erneuerbaren Energien zusätzliches rechtliches Gewicht verleihen. Zudem soll es die Gemeinden dazu veranlassen, die Koordinierungs- und Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans voll auszuschöpfen. Darüber hinaus verbessert die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung bei der Aufstellung der Flächennutzungspläne die Akzeptanz derartiger Maßnahmen.

In Bebauungsplänen können jetzt ausdrücklich auch Flächen festgesetzt werden, die für Anlagen zur dezentralen oder zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom oder Wärme aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung genutzt werden sollen.

Ergänzt wurde die Möglichkeit bei städtebaulichen Verträgen, nun ebenfalls den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel zu berücksichtigen. Gerade in Zeiten knapper Haushaltsmittel kann die Zusammenarbeit mit privaten Vorhabenträgern einen wichtigen Beitrag zum energetischen Stadtumbau leisten. Die Ergänzungen stellen klar, dass Anlagen zur zentralen und dezentralen Versorgung mit erneuerbaren Energien und die energetische Gebäudesanierung zum Gegenstand städtebaulicher Verträge gemacht werden können.

Die Novellierung des BauGB gibt den planenden Gemeinden ein geeignetes Instrumentarium an die Hand, um wirksam städtebaulichen Klimaschutz betreiben zu können. Mit der zusätzlichen Verankerung in Paragraf 1a Absatz 5 BauGB kommt dem Klimaschutz eine herausragende Stellung zu. Gemeinden müssen ihn bei der Abwägung entsprechend berücksichtigen. Wollen die Planungsträger in Zukunft die Belange des Klimaschutzes hinter andere städtebauliche Ziele zurückstellen, sind dafür umfangreichere und gute Argumente notwendig.

 

BauGB-Novelle 2013 (Innenentwicklung)

Vor allem Innenstädte und Ortskerne sind herausragende Faktoren für die Stadtentwicklung und unterliegen einem fortgesetzten Anpassungsdruck durch sich verändernde Nutzungsansprüche der angesiedelten Wohnbevölkerung. Die sich daraus entwickelnden Umstrukturierungsprozesse gefährden jedoch aufgrund der komplexen Gemengelage von unterschiedlichen Interessen die Funktionsfähigkeit der Zentren in zunehmendem Maße und führen zu städtebaulichen Missständen. Erklärtes Ziel der Städtebaupolitik des Bundes ist es daher, die Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden in der Bauleitplanung stärker zu verankern, d.h. quantitativ die Neuinanspruchnahme von Flächen auf der „Grünen Wiese“ zu reduzieren sowie langfristig in Gänze zu vermeiden und qualitativ die Urbanität und Attraktivität der Innenstädte zu wahren und auch in baukultureller Sicht zu erhöhen. Erste Instrumente hinsichtlich der genannten Zielstellung wurden bereits 2006 mit dem Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte in das BauGB eingeführt und sollen mit dieser Novelle um weitere ergänzt werden. Die Innenentwicklungsnovelle stützt sich dabei auf die Ergebnisse der „Berliner Gespräche“ zum Städtebaurecht, die Ende 2010 zum Abschluss kamen und in denen zahlreiche Vorschläge zur Änderung des BauGB und der BauNVO von Experten entwickelt und diskutiert wurden1.
   
Änderungsbedarf konnte mit wissenschaftlicher Beratung auch in der Baunutzungsverordnung identifiziert werden. Diese wurde zuletzt umfassend im Jahre 1990 novelliert.

Bei der Aufstellung oder Änderung von Bauleitplänen haben Maßnahmen der Innenentwicklung eine herausragende Bedeutung. Sie müssen vorrangig geprüft und umgesetzt werden, was die Schwerpunktsetzung des Gesetzgebers auf die innerörtliche Entwicklung besonders herausstellt. Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass oftmals schrumpfende Kommunen – anstatt ihre Ortskerne zu entwickeln und attraktiver zu gestalten – neue Bauflächen auf der grünen Wiese ausweisen und damit den „Flächenfraß“ in örtlichen Randlagen weiter vorantreiben. Weiter erschwert werden soll diese unerwünschte Praxis dadurch, dass nunmehr die Notwendigkeit Landwirtschafts- oder Waldflächen in Bauland umzuwandeln, umfangreicher als bisher begründet werden soll.

Flexibilisiert wird auch der Umgang mit vorhandenem Baubestand. So können nunmehr Nutzungsänderungen von gewerblich genutzten Gebäuden hin zu Wohnzwecken auch im unbeplanten Innenbereich vorgenommen werden und somit die Lebensdauer und insbesondere Nutzungsdauer von Gebäuden erhöht werden.

Die Gesetzesnovelle greift den bislang nur unzureichend geregelten Umgang mit sog. Schrottimmobilien auf. Hierbei handelt es sich in der Regel um leer stehende Gebäude, deren Eigentümer sich entweder nicht in der Lage sehen, den erforderlichen Erhaltungsaufwand oder die Beseitigung zu tragen oder die das Grundstück bewusst zu Spekulationszwecken zurückhalten. Mit der Ausweitung des Rückbaugebotes auch auf den unbeplanten Innenbereich erhält die Gemeinde ein weiteres Instrument, um gegen die negativen Wirkungen der Verwahrlosung für das Wohnumfeld im gesamten Gemeindegebiet vorzugehen. Neu ist auch die Kostenbeteiligung der Eigentümer im Umfang des nach dem Abriss zu Buche schlagenden Vermögensvorteils geregelt, was zu einer finanziellen Entlastung der Gemeinden führt, die bislang die Kosten der Gebäudebeseitigung vollständig tragen mussten.

Der Gesetzgeber hat sich zudem entschlossen, mit der Neufassung der Regelung zu privilegierten Vorhaben im Außenbereich, dem zunehmenden Wildwuchs von gewerblich oder gar im industriellen Maßstab betriebenen Tierhaltungsanlagen entgegenzuwirken. Damit bedürfen Anlagen ab einer bestimmten Größe der Aufstellung eines Bebauungsplans, um absehbare Konflikte zu anderen Nutzungen oder Schutzgütern im Rahmen der Abwägung zu lösen und dadurch auch die Flächeninanspruchnahme im Außenbereich zu verringern.

Mit den Änderungen in der BauNVO hat sich der Gesetzgeber des Konfliktthemas Kinderlärm in Wohngebieten angenommen und höchstrichterliche Rechtsprechung umgesetzt. Kinderlärm ist somit in vernünftigen Umfang als sozialadäquat hinzunehmen und unterliegt nicht dem Schutzbereich des Lärmschutzrechts. Planungsrechtlich sind damit auch Einrichtungen zur Kindesbetreuung in reinen Wohngebieten zulässig, soweit sie den Bedürfnissen der Bewohner nach einer wohnortnahen Versorgung entsprechen.

Weiter verbessert wurde die Nutzung erneuerbarer Energien zur Versorgung der Wohngebiete, indem die Nutzung von Dach- und Außenanlagen als Nebenanlagen erleichtert wird, soweit sie nicht ohnehin als gewerbliche Anlagen zulässig sind. Von der Ausweitung werden auch Anlagen erfasst, die Kraft-Wärme-Kopplung nutzen.

Zur Stärkung der Innenentwicklung kann zudem von der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung über die gesetzlich festgelegten Obergrenzen hinweg aus städtebaulichen Gründen abgewichen werden, solange dadurch die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht beeinträchtigt werden und keine nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind.

1BMVBS, Berliner Gespräche zum Städtebaurecht, Band 1, Berlin 2010