Öffentliches Baurecht

Im Zentrum des Bauplanungsrechts stehen die Gemeinden und das ihnen nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) zugesicherte Recht auf Selbstverwaltung. Im Bereich des Bauplanungsrechts können Gemeinden daher die Nutzung von Flächen auf ihrem Gebiet nach Art und Intensität autonom festlegen. Dafür stehen ihnen verschiedene Instrumente zur Verfügung. Der Flächennutzungsplan stellt die zulässigen Nutzungen für das gesamte Gemeindegebiet dar und ermöglicht somit eine ortsteilübergreifende Koordination der Gemeindeentwicklung. Für die kleinteiligeren Baugebiete oder einzelne Bauvorhaben werden Bebauungspläne oder Vorhaben- und Erschließungspläne aufgestellt, die auf den Vorgaben des Flächennutzungsplans aufbauen. Diese Planungstätigkeit der Gemeinden ist bundeseinheitlich im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Bei der Festlegung, welche Nutzungsarten in einem bestimmten Gebiet zulässig sein sollen, können die Gemeinden außerdem auf eine Reihe von vorgegebenen Baugebietstypen zurückgreifen. Einen entsprechenden Katalog enthält die Baunutzungsverordnung (BauNVO). Die in ihr enthaltenen Bauflächen- und Gebietstypen reichen von ausschließlicher Wohnnutzung über Gebiete mit eher gemischten Nutzungen (z.B. Wohnen, Kultur, nicht störendes Gewerbe) bis zu Gebieten, die störenden Gewerbebetrieben vorbehalten sind.

Dem Bauplanungsrecht zur Seite steht das Bauordnungsrecht. Dieses regelt vor allem, wie Gebäude und bauliche Anlagen technisch auszuführen sind. Es umfasst z.B. Regelungen zu Abständen zwischen Gebäuden, zum Brandschutz oder zu Werkstoffen, die in Bauprodukten verwendet werden dürfen. Darüber hinaus können die Gemeinden über Gestaltungssatzungen Vorgaben zur optischen Gestaltung von Gebäuden machen, um die Aufrechterhaltung eines ästhetischen Ortsbildes zu gewährleisten. Das Bauordnungsrecht ist im Gegensatz zum Bauplanungsrecht nicht bundeseinheitlich geregelt, sondern wird von jedem Bundesland in eigener Verantwortung festgelegt und dient vorwiegend der Gefahrenabwehr.

Städte und Gemeinden sehen sich bereits jetzt mit den Auswirkungen des Klimawandels konfrontiert. Sie können wirksame Maßnahmen auch mit Hilfe des Städtebaurechts umsetzen. Dazu hat der Gesetzgeber mit einer BauGB-Novelle aus dem Jahr 2011 die Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinden erheblich erweitert. Klimaschutz und die Anpassung an die Folgen des Klimawandels gehören seitdem zu den städtebaulichen Leitbildern, die dazu beitragen sollen, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern“. Das bedeutet, dass die Gemeinden diese Zielvorgaben bei der Aufstellung von Flächennutzungs- oder Bebauungsplänen und im Rahmen von städtebaulichen Verträgen mit privaten Vorhabenträgern einzubeziehen und zu berücksichtigen haben.

Darüber hinaus trägt das BauGB auch dem Ausbau der erneuerbaren Energien Rechnung. Gemeinden können in Bebauungsplänen verbindlich Flächen festsetzen, die für Anlagen zur Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom oder Wärme aus erneuerbaren Energien genutzt werden sollen. Außerdem können Anlagen und sonstige Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken sollen oder der Anpassung an den Klimawandel dienen, bereits im Flächennutzungsplan dargestellt werden. Damit soll den zumeist eher informellen Aussagen zum städtebaulichen Klimaschutz sowie zum Ausbau der erneuerbaren Energien zusätzliches rechtliches Gewicht verliehen und die Gemeinden dazu veranlasst werden, die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans voll auszuschöpfen. Eine verbesserte Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung bei der Aufstellung der Flächennutzungspläne soll die Akzeptanz derartiger Maßnahmen erhöhen.

Viele Metropolen und Großstädte wachsen. Dennoch ziehen immer noch Menschen aus den Städten an den Stadtrand oder in den ländlichen Raum. Diese Entwicklung hat auch zur Folge, dass sich die Nutzungsansprüche der Wohnbevölkerung in der Stadt und auf dem Land verändern. Während die Städte gezwungen sind, ihre Innenbereiche weiter zu verdichten und neue Bauflächen auszuweisen, um dem Siedlungsdruck standzuhalten, versäumen es vor allem schrumpfende ländliche Kommunen, ihre teils verwaisten Ortskerne zu entwickeln. Stattdessen weisen sie oftmals neue Baugebiete für Wohnen und Gewerbe auf unversiegelten Flächen an den Siedlungsrändern aus, um z. B. bauwilligen jungen Familien ein vermeintlich attraktives Angebot zur Ansiedelung machen zu können oder um neue Gewerbetreibende anzulocken. Diese neuen Baugebiete müssen wiederum durch neue Straßen erschlossen werden, so dass in der Folge auch die Verkehrsflächen zunehmen. Insgesamt führt diese umfangreiche Ausweisung neuer Baugebiete auf der "grünen Wiese" zu einem Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche, der in Deutschland mit ca. 50 Hektar pro Tag (gleitender 4-Jahresdurchschnitt 2021 - 2024) nach wie vor zu hoch ist. Diesen sogenannten "Flächenverbrauch" will die Bundesregierung gemäß den Zielen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie bis zum Jahr 2030 auf unter 30 Hektar pro Tag verringern. Bis zum Jahr 2050 sollen durch eine Flächenkreislaufwirtschaft netto gar keine neuen Flächen mehr für Siedlung und Verkehr in Anspruch genommen werden.

Erreicht werden soll das durch eine stärkere Berücksichtigung des Prinzips „Innen vor Außen“ in der Bauleitplanung. Gemeint ist damit die vorrangige Entwicklung von Brachflächen, Baulücken oder Leerständen innerhalb der Gemeinden statt der Nutzung von unbebauten Flächen im Außenbereich. Deshalb müssen bei der Aufstellung oder Änderung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen solche Maßnahmen vorrangig geprüft und umgesetzt werden. Sollte die Gemeinde sich dennoch entscheiden, bspw. Landwirtschafts- oder Waldflächen in Anspruch zu nehmen, muss dies seit 2013 begründet werden, wobei die Möglichkeiten der Innenentwicklung zugrunde gelegt werden sollen. Außerdem unterliegen flächenintensive landwirtschaftliche Anlagen (gewerbliche Tierhaltungsanlagen) nicht mehr der Privilegierung im Außenbereich, so dass diese nur planungsakzessorisch errichtet werden können.

Eine multifunktionale und flächeneffiziente Siedlungs-, Verkehrs-, Frei- und Grünraumplanung ist ein zentraler Schlüssel für mehr Umwelt- und Lebensqualität in Städten. Das Leitbild der dreifachen Innenentwicklung bietet eine Orientierung für die gemeinsame Qualifizierung von Mobilität, Grün- und Freiflächen und das Bauen, um eine hohe Lebensqualität für alle Stadtbewohner*innen zu erreichen. Das Leitbild erweitert somit das bestehende Leitbild der doppelten Innenentwicklung um die räumliche Dimension der Mobilität. Mobilität und die (Um-)gestaltung des Straßenraums sind entscheidend für die Flächennutzung und haben Einfluss auf Klimaschutz und -anpassung, auf die Bereitstellung von Erholungsflächen, die Förderung von Stadtnatur, die Luftqualität sowie auf die Belastung mit Lärm, und damit auf die menschliche Gesundheit.

Für die Umsetzung des Leitbildes der dreifachen Innenentwicklung sind auch Art und Maß der baulichen Nutzung sowie die zulässigen Nutzungen und die bauliche Dichte wichtig. Deshalb sollen die kommunalen Planungsträger mit Hilfe der Bauleitplanung die Errichtung flächensparender, kompakter und nutzungsgemischter Quartiere anstreben. Außerdem soll vorhandener aber ungenutzter Baubestand flexibler umgenutzt werden können, indem vor allem im unbeplanten Innenbereich gewerblich genutzte Gebäude in Wohnnutzung umgewandelt werden können. Auf diese Weise kann die Lebens- und Nutzungsdauer von Gebäuden erhöht werden, was sich wiederum positiv auf den Flächen- und Rohstoffverbrauch auswirkt.

Unser Lebensstandard fordert den Einsatz großer Mengen natürlicher Ressourcen, insbesondere beim Gebäudebau. Das Baurecht kann daher dazu beitragen, sparsamer mit nicht erneuerbaren Ressourcen umzugehen und diese so auch für zukünftige Generationen zu sichern. Das Umweltbundesamt setzt sich hier dafür ein, dass auch der Ressourcenschutz als städtebauliches Leitbild im BauGB verankert wird.

In Bebauungsplänen können beispielsweise Vorgaben zur Anordnung und Planung von Gebäuden gemacht werden, sodass notwendige Erschließungsstraßen und -wege möglichst kurz sind. Darüber hinaus können Gemeinden jedoch nicht festsetzen, dass beim Gebäudebau bestimmte Anteile an Sekundär- und Recyclingbaustoffen zu verwenden sind. Gleichwohl kann dies bei der Vereinbarung von städtebaulichen Verträgen mit privaten Vorhabenträgern berücksichtigt werden. Dies hätte erhebliche Auswirkungen auf den gesamten Rohstoffkreislauf, von der Rohstoffgewinnung bis zum Abfallrecycling. 

Im Rahmen der Energiewende hat der Gesetzgeber erste Anpassungen im Baurecht vorgenommen. Die Gemeinden können in ihrer Planung nunmehr erhöhte Anforderungen an die Energieeffizienz und den Einsatz erneuerbarer Energien in neuen Gebäuden vorsehen. Außerdem hat der Gesetzgeber das Instrument der städtebaulichen Sanierung gestärkt. Dabei handelt es sich um ein Maßnahmenbündel zur Behebung eines städtebaulichen Missstandes, welches durch eine gemeindliche Planung ausgelöst wird. Als Anlass der Ausweisung eines solchen Sanierungsgebietes können nunmehr auch ein überhöhter Energieverbrauch oder mangelhafte Anpassung an den Klimawandel im Gebiet dienen.

Zudem hat der Gesetzgeber auch die Regelungen über die Nutzung erneuerbarer Energien zur Versorgung der Wohngebiete verbessert. Die Nutzung von Solarenergie auf Dächern und Außenwänden als Nebenanlagen ist nun einfacher möglich. Dies gilt auch für Anlagen, die Kraft-Wärme-Kopplung nutzen.

Das Umweltbundesamt forscht und berät im Bereich des urbanen Umweltschutzes regelmäßig, wie Kommunen die Instrumente des Baugesetzbuchs und der Bauleitplanung wirksam für Umwelt-, Klima- und Gesundheitsschutz nutzen können. Ein Schwerpunkt liegt darauf, wie Klimaschutz, Klimaanpassung, Ressourcenschutz und Flächensparen stärker in planerische und städtebauliche Entscheidungsprozesse integriert werden können. Dazu erforscht das UBA unter anderem die praktische Anwendung planungsrechtlicher Instrumente und entwickelt Empfehlungen für die kommunale Planungspraxis, wie sie im Sinne des Klimaschutzes oder der dreifachen Innenentwicklung genutzt werden können.

Wir lassen zudem Praxisleitfäden für Kommunen erarbeiten und aktualisieren, die fachliche Unterstützung für Praktiker*innen für eine umwelt-, klimaschonende und klimaangepasste städtebauliche Planung bereitstellen.

Zudem hat das Umweltbundesamt ein ganzes Bündel an bestehenden oder zusätzlichen Maßnahmen identifiziert, die zur Reduzierung des Flächenverbrauchs beitragen können. Um die Ziele der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie sicher zu erreichen müssten sie auch im Bereich des öffentlichen Bau- und Planungsrechts mit einem höheren Gewicht bei der Abwägung versehen werden.