Siedlungs- und Verkehrsfläche

Der Flächenverbrauch für Siedlungen und Verkehr hat Auswirkungen auf die Umwelt. Versiegelte Flächen schaden Böden und begünstigen Hochwasser. Die Zersiedelung erzeugt zudem mehr Verkehr. Die Bundesregierung will den Flächenverbrauch bis 2030 auf weniger als 30 ha pro Tag senken. Das integrierte Umweltprogramm des BMU formuliert für 2030 ein Ziel von 20 ha pro Tag.

Inhaltsverzeichnis

 

Anhaltender Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrszwecke

In Deutschland werden stetig neue Flächen für Arbeiten, Wohnen und Mobilität belegt. Nach Angaben des Statistischen Bundesamts hat sich die Siedlungs- und Verkehrsfläche von 1992 bis 2019 von 40.305 auf 51.489 Quadratkilometer (km²) ausgedehnt. Damit ist die Siedlungs- und Verkehrsfläche in den letzten 27 Jahren um 11.184 km² bzw. 27,7 % angestiegen (siehe Abb. „Siedlungs- und Verkehrsfläche nach Art der tatsächlichen Nutzung“). Rechnerisch entspricht dies einem Zuwachs von durchschnittlich 180 ha oder beinahe 2 km² pro Tag. Mit Blick auf die Teilflächen dehnte sich die Siedlungsfläche um 40,0 % und die Verkehrsfläche um 9,8 % aus. Der Zuwachs der Siedlungs- und Verkehrsfläche vollzog sich in weiten Teilen zu Lasten der landwirtschaftlich genutzten Fläche. Es ist dabei zu beachten, dass Flächenverbrauch etwas anderes als Bodenversiegelung ist.

Das Diagramm zeigt, die Siedlungs- und Verkehrsflächen haben in den Jahren 1992 bis 2019 stetig zugenommen.
Siedlungs- und Verkehrsfläche nach Art der tatsächlichen Nutzung
Quelle: Statistisches Bundesamt Diagramm als PDF
 

Das Tempo des Flächen-Neuverbrauchs geht zurück

Obwohl in Deutschland weiterhin neue Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke in Anspruch genommen werden, ist die Inanspruchnahme neuer Flächen seit 2000 erheblich zurückgegangen. Sie wird als Mittelwert über 4 Jahre angegeben, um etwa wetter- oder konjunkturbedingte Schwankungen in der Baubranche zu glätten und Trends besser zu erkennen. So betrug der tägliche Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche in den Jahren 1997 bis 2000 im Schnitt 129 Hektar (ha), das entspricht etwa 180 Fußballfeldern, am Tag. Demgegenüber ging der durchschnittliche tägliche Anstieg in den Jahren 2016 bis 2019 auf nur noch 52 ha zurück (siehe Abb. “Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche“).

Auch in den Werten für die Einzeljahre ist seit 2004 ein rückläufiger ⁠Trend⁠ erkennbar. Der gesamtdeutsche tägliche Flächenverbrauch lag im Jahr 2009 erstmals unter dem Wert von 80 ha. Auch nach 2010 ist der Flächenverbrauch tendenziell mit leichten Schwankungen in den Einzeljahren zurückgegangen. 2015 lag der durchschnittliche tägliche Flächenverbrauch bei nur noch 61 ha. Der Wert für 2016 ist – wegen Umstellungen der Erhebungsmethode – mit so großen Unsicherheiten behaftet, dass er sich nicht für Trendbetrachtungen eignet. Da die Umstellungen der Erhebungsmethode im Jahr 2017 in vier Bundesländern immer noch nicht abgeschlossen waren, sind auch die Daten des Einzeljahrs 2017 noch mit Unsicherheiten behaftet. Aus diesen Gründen kann als ⁠Indikator⁠ für die Jahre ab 2016 allenfalls der 4-Jahres-Mittelwert herangezogen werden mit einem Wert 2016 bis 2019 mit 52 Hektar pro Tag.

* Die Flächenerhebung beruht auf der Auswertung der Liegenschaftskataster der Länder. Aufgrund von Umstellungsarbeiten in den Katastern (Umschlüsselung der Nutzungsarten im Zuge der Digitalisierung) ist die Darstellung der Flächenzunahme ab 2004 verzerrt.
** Ziel 2020: "Klimaschutzplan 2050"; Ziele 2030: "unter 30" Hektar pro Tag: "Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, Neuauflage 2016"; 20 Hektar pro Tag: "Integriertes Umweltprogramm 2030"
*** Ab 2016 entfällt aufgrund der Umstellung von automatisierten Liegenschaftsbuch (ALB) auf das automatisierte Liegenschaftskataster-Informationssystem (ALKIS) die Unterscheidung zwischen "Gebäude- und Freifläche" sowie "Betriebsfläche ohne Abbauland". Dadurch ist derzeit der Zeitvergleich beeinträchtigt und die Berechnung von Veränderungen wird erschwert. Die nach der Umstellung ermittelte Siedlungs- und Verkehrsfläche enthält weitgehend dieselben Nutzungsarten wie zuvor. Weitere Informationen unter www.bmu.de/WS2220#c10929.

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Werte aus Statistisches Bundesamt 2021, Erläuterungen zum Indikator "Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche [ha/Tag]" und Pressemitteilung Nr. 209 vom 30. April 2021

Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche
Quelle: Statistisches Bundesamt Diagramm als PDF
 

Politische Ziele

2002 hat die Bundesregierung im Rahmen der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie das Ziel vorgegeben, den täglichen Zuwachs der Siedlungs- und Verkehrsfläche bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar zu reduzieren. Im Rahmen der Neuauflage 2016 wurde zudem das Ziel formuliert, den Zuwachs bis zum Jahr 2030 auf „weniger als 30 Hektar“ zu begrenzen (siehe Indikator "Siedlungs- und Verkehrsfläche“). Damit trägt sie der Tatsache Rechnung, dass Fläche eine bedeutsame begrenzte natürliche Ressource darstellt, um deren Nutzung Land- und Forstwirtschaft, Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, Naturschutz, Rohstoffabbau und Energieerzeugung konkurrieren.

Das integrierte Umweltprogramm des BMU formuliert für das Jahr 2030 das Ziel von 20 Hektar pro Tag, denn spätestens zum Jahr 2050 soll – nach der Ressourcenstrategie der Europäischen Union und dem Klimaschutzplan der Bundesregierung – der Übergang zur Flächenkreislaufwirtschaft (Netto-Null-Ziel) geschafft werden. Um überprüfen zu können, ob sich die Entwicklung auf dem Pfad zu den genannten Zielen bewegt, hat das Umweltbundesamt Zwischenziele für die Jahre 2010, 2015, 2025, 2035, 2040 und 2045 eingeführt (siehe Tab. „Zwischenziele für die Flächenneuinanspruchnahme). Nach dem Klimaschutzplan der Bundesregierung soll der Flächenverbrauch bis 2050 auf Netto-Null reduziert und somit der Übergang in eine Flächenkreislaufwirtschaft vollzogen sein.

Um die genannten Flächensparziele erreichen zu können, hat die Bundesregierung bereits verschiedene Anstrengungen unternommen. Beispielsweise hat sie im Jahr 2013 ein Gesetz zur Stärkung der städtebaulichen Innenentwicklung erlassen. Außerdem unterstützt sie die Kommunen bei der Nutzung von Brachflächen, Freiflächen und Baulücken sowie bei der Nach- und Umnutzung von leerstehenden Gebäuden in Innenstädten und Dorfkernen.

In der Tabelle sind die umweltpolitischen Ziele für den Flächenverbrauch im Zeitraum 2010 bis 2050 dargestellt.
Tab: Zwischenziele für die Flächenneuinanspruchnahme
Quelle: Umweltbundesamt Tabelle als PDF
 

Zukünftige Entwicklung

Trotz der tendenziellen Verlangsamung bei der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungen und Verkehr ist sowohl der Wert für das Einzeljahr 2019 als auch der 4-Jahres-Mittelwert von 2016 bis 2019 vom Flächensparziel für das Jahr 2020 noch ein gutes Stück entfernt. Für das Jahr 2030 würde eine stetige Fortsetzung des Trends es jedoch ermöglichen, sogar ein 20-Hektar-Ziel einzuhalten.

Allerdings ist keineswegs sichergestellt, dass dieser ⁠Trend⁠ anhält. Im Jahr 2017 wurde durch eine Novelle des Baugesetzbuchs (BauGB) und der Baunutzungsverordnung (BauNVO) mit der Einführung des Urbanen Gebiets zwar dichteres Bauen in Siedlungen erleichtert, gleichzeitig wurde aber mit der Einführung des § 13b BauGB die Erweiterung von Siedlungen im ⁠Außenbereich⁠ erheblich vereinfacht und damit allen Bemühungen zur Innenentwicklung und Revitalisierung von Ortskernen entgegengewirkt. Der Regierungsentwurf des Gesetzes zur Mobilisierung von Bauland sieht eine Verlängerung dieser Regelung zunächst bis Ende 2022 vor, was voraussichtlich zu einer weiteren Flächenneuinanspruchnahme im Außenbereich von Siedlungsgebieten führen wird. Insgesamt besteht bei anhaltendem Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum und intensiver Bautätigkeit die Gefahr, dass der Flächenverbrauch auch in Zukunft weiter zunimmt. Ob und inwieweit dies möglicherweise durch Auswirkungen der Corona-Pandemie gebremst wird, ist aktuell nicht wissenschaftlich fundiert einschätzbar.

Um das Nachhaltigkeitsziel für das Jahr 2030 sicher zu erreichen, sollte deshalb die konsequente Weiterentwicklung von zielführenden planerischen, rechtlichen und ökonomischen Instrumenten zum Flächensparen und deren Umsetzung in der Praxis vorangetrieben werden. Gleichermaßen sollten innovative Ansätze – wie zum Beispiel eine Flächenkontingentierung – konsequent gefördert werden. Je zügiger Maßnahmen ergriffen werden, desto weniger Landschaften und Böden gehen am Ende verloren.

 

Umstellung der Erhebungsmethodik im Jahr 2016

Für das Jahr 2016 sind die Daten nur mit Einschränkungen belastbar, weil in diesem Jahr eine Umstellung der Erhebungsmethodik der Datengrundlage vom automatisierten Liegenschaftsbuch (ALB) zum amtlichen Liegenschaftskataster-Informationssystem erfolgte. Damit ging eine leicht geänderte Nomenklatur einher und es änderte sich zum Teil die Zuordnung einzelner Flächennutzungstypen zu den Oberkategorien.

Insbesondere wurde die Unterscheidung zwischen den Oberkategorien „Gebäude- und Freifläche“ sowie „Betriebsfläche ohne Abbauland“ aufgehoben. Des Weiteren gab es eine Verlagerung von Gebäude- und Freiflächen für die Erholung zu den Erholungsflächen und teilweise von Gebäude- und Freiflächen für Verkehrsanlagen zu den Verkehrsflächen. Diese Umgruppierungen sind für die Berechnung des Indikators „Siedlungs- und Verkehrsfläche“ aber nicht relevant, weil sie innerhalb der Siedlungs- und Verkehrsflächen erfolgten.

Relevant für den Indikator „Siedlungs- und Verkehrsfläche“ sind hingegen Verlagerungen von Nicht-Siedlungs- und Verkehrsflächen in die Siedlungs- und Verkehrsfläche (Historische Anlagen, Nicht-militärische Übungsplätze, Betriebsflächen Land- und Forstwirtschaft) bzw. eine Verlagerung von Gebieten, die bislang zur Siedlungs- und Verkehrsfläche zählten, in andere Kategorien (Verkehrsbegleitfläche Gewässer). Während die Auswirkungen dieser Umstellung in einigen Bundesländern kaum sichtbar sind (z.B. Baden-Württemberg), gab es in anderen Bundesländern für das Jahr 2016 deutliche Verwerfungen in der Zeitreihe (z.B. Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern).