Bergrecht

Kohlebagger im Kohletagebauzum Vergrößern anklicken
Auch die Gewinnung von Braunkohle im Tagebau unterliegt dem Bergrecht
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Jede industrialisierte Volkswirtschaft ist auf die sichere Versorgung mit Rohstoffen angewiesen. Gerade die produzierende Industrie, das Baustoffgewerbe und die Energiewirtschaft benötigen immense Rohstoffmengen. Aus diesem Grund baut Deutschland heimische Lagerstätten ab und importiert außerdem in erheblichem Umfang die im Inland nicht verfügbaren Rohstoffe.

Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Bundesberggesetz (BBergG) im Jahre 1982 die unübersichtliche Zahl von landesgesetzlichen Vorschriften zum Bergbau in ein einheitliches, wenn auch nicht abschließendes, Regelungsregime überführt. Einige im Tagebaubetrieb gewonnene Bodenschätze, die vor allem für die Bauindustrie bedeutsam sind, wie bspw. bestimmte Kiese, Sande und Steine, werden weiterhin in den Abgrabungsgesetzen und anderen Rechtsvorschriften der Länder geregelt. Nur soweit sie unter Tage gewonnen werden, greifen die Vorschriften des BBergG auch für sie.

Das BBergG dient vor allem dazu, die sichere Versorgung mit Rohstoffen über ein effizienteres Konzessions- und Genehmigungsverfahren zu unterstützen und räumt  der Rohstoffgewinnung einen Vorrang gegenüber anderen Interessen des Gemeinwohls ein. Dies wird besonders deutlich durch die sogenannte Rohstoffsicherungsklausel. Hiernach sind öffentlich-rechtliche Vorschriften, die der Aufsuchung und der Gewinnung von Rohstoffen entgegenstehen, nur insoweit anzuwenden, als dass Aufsuchung und Gewinnung in möglichst geringem Maße beeinträchtigt werden sollen.

Aus Umweltschutzsicht weist das BBergG noch Defizite auf. Der unvermeidliche Eingriff in Natur, Landschaft und Biodiversität durch Abbautätigkeiten und die damit einhergehenden Belastungen für die in den Bergbauregionen lebenden Menschen (zum Beispiel durch Feinstäube von Tagebauen, Rissbildungen an Wohnhäusern, Tagbrüche sowie Umsiedlungsmaßnahmen) erfordern weitere Anstrengungen, um bergbaubedingte negative Auswirkungen zu reduzieren. Auch die Folgenbewältigung stellt eine große Herausforderung dar: beispielhaft zu nennen sind langfristig abgesenkte Grundwasserleiter, Bodensenkungen und Hebungen, dauerhafter Verlust der natürlichen Bodenfruchtbarkeit auch bei abgeschlossener Renaturierung der vom Tagebau genutzten Flächen, eingeschränkte Nutzbarkeit von Wasserkörpern wegen Versauerung und Verockerung oder von Flächen wegen ungenügender Festigkeit der aufgeschütteten Böden. Aus Sicht des Umweltbundesamtes ist daher neben technischen Maßnahmen auch zu prüfen, wie der rechtliche Rahmen für den Bergbau weiterentwickelt werden kann, um die Auswirkungen auf Anlieger und die Umwelt weiter zu verringern und die Folgenbewältigung nach Beendigung der Abbautätigkeiten zu verbessern.

Unbeantwortet ist zudem die Frage, wer letztendlich für die Ewigkeitslasten des Bergbaus aufkommen wird. Dieses Thema rückt nicht nur vor dem Hintergrund des in 2018 auslaufenden Steinkohlebergbaus, sondern auch für andere derzeit noch laufende Rohstoffvorhaben in den Fokus der Öffentlichkeit. Beispielhaft können dafür die mittlerweile abgeschlossenen Verhandlungen der Bundesregierung und der AKW-Betreiber über die Kostenverteilung für den Rückbau der Atomkraftwerke und Endlagerung von Atommüll genannt werden. Auch im Hinblick auf den sich aus Klimaschutzgründen ebenfalls abzeichnenden Ausstieg aus der Braunkohleverstromung und -gewinnung stellt sich die Kostenfrage. Braunkohlekraftwerke müssen künftig zurückgebaut und ausgekohlte Tagebauflächen teilweise über Jahrzehnte für eine raumplanerisch festgelegte Folgenutzung hergerichtet werden. Dies verursacht neben dem ohnehin mit hohen Kosten verbundenen Atomausstieg weitere langfristige Lasten für die Betreiberunternehmen. Zudem ist abzusehen, dass auch nach Schließung der Braunkohletagebaue sog. Ewigkeitslasten, wie bspw. Sümpfungsmaßnahmen in bestimmten Regionen erforderlich sein werden, für die eine finanzielle Absicherung – vergleichbar der RAG-Stiftung für den Steinkohlebergbau – derzeit nicht existiert. Damit steigt das Risiko, dass letztlich die öffentliche Hand für die Folgekosten privatwirtschaftlichen Braunkohlenbergbaus haften könnte, insbesondere durch infolge der Energiewende sich zunehmend verschlechternde wirtschaftliche Rahmenbedingungen mit steigendem Insolvenzrisiko für die Energieversorgungsunternehmen. Auch könnten diese nach geltender Rechtslage mittels Konzernumstrukturierungen oder Veräußerung der Betreibergesellschaften an Dritte, sich einer langfristigen Haftung entziehen. Aus diesem Grund sollte untersucht werden, ob Rückstellungen und Sicherheitsleistungen im ausreichenden Maße und insolvenzfest vorhanden sind und bei einem negativen Befund nachgefordert werden. Auch Anpassungen im einschlägigen Rechtsrahmen sollten unter diesem Aspekt geprüft werden.

Das bergbauliche Berechtigungsregime funktioniert nach dem „Windhundprinzip“. Die Abbauunternehmen stecken ihre „Claims“ ab und haben mit Antragstellung einen Anspruch auf Erteilung von Aufsuchungserlaubnissen. Prinzipiell können sie ab Erteilung des Erlaubnisbescheides unwiderruflich auf die Lagerstätte zugreifen, womit bereits eine zeitlich befristete Vorentscheidung zugunsten einer bestimmten Nutzung getroffen wurde. Ein Ermessen der zuständigen Bergbaubehörde oder Beteiligung der Öffentlichkeit sieht das BBergG hierbei nicht vor. Auf diese Weise wird der Konflikt zwischen den Interessen von betroffenen Grundstückseigentümern, deren Eigentumsrecht sich nicht auf die unter der Grundstücksoberfläche liegenden sog. bergfreien Bodenschätze erstreckt, und den Gewinnerzielungsinteressen der Unternehmen in vielen Fällen schon vor Zulassung des eigentlichen Abbaubetriebes zugunsten Letzterer entschieden. Denn mit Erteilung von Berechtigungen für das Aufsuchen und Gewinnen bergfreier Bodenschätze wird auch die Rechtsstellung der Bergbauunternehmen weiter gestärkt. Neben ihrer über Artikel 12 Absatz 1 GG geschützten Freiheit zur Ausübung bergbaulicher Tätigkeiten wird ihnen mit Erteilung der Bergbauberechtigungen ein nach Artikel 14 Absatz 1 GG geschütztes Recht am bergfreien Bodenschatz mit der Wirkung übertragen, dass die Ausübung dieses Rechtes nicht unwahrscheinlich oder gar von vornherein unmöglich sein darf.

Dementsprechend ist auch der bergrechtliche Rechtsschutz für die von Umsiedlungsmaßnahmen Betroffenen verbesserungsbedürftig. Dieser greift erst ganz am Ende einer langen Verfahrenskette, beginnend mit der Aufstellung des Braunkohleplans durch ein politisches Entscheidungsgremium, gefolgt von der Konzessionsvergabe und anschließender Zulassung mehrerer Betriebspläne zur Aufsuchung und Gewinnung der Bodenschätze, erst im bergrechtlichen Grundabtretungsverfahren. Dies wird von den Rechtsschutzsuchenden als völlig unzureichend empfunden. Dieser Praxis hat sich das Bundesverwaltungsgericht mit seiner Entscheidung (Az: 7 C 11.05) aus dem Jahre 2006 entgegengestellt, die mittlerweile auch vom Bundesverfassungsgericht in seiner Garzweiler-Entscheidung von 2013 (Az: 1 BvR 3139/08; Az: 1 BvR 3386/08) bestätigt wurde. Geschützte Eigentümerinteressen können nach Auffassung der Senate bereits bei der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans gerügt werden und müssen damit bereits auf dieser Verfahrensstufe von der Bergbehörde ermittelt und in die Interessenabwägung eingestellt werden. Es ändert sich jedoch nichts daran, dass die faktische Entscheidung über das „Ob“ des Abbaus oftmals zu einem früheren Zeitpunkt gefallen ist und Rechtsmittel zum Beispiel gegen die Umsiedlung von Betroffenen vor dem Hintergrund eines bereits laufenden Tagebaubetriebs regelmäßig kaum Aussicht auf Erfolg haben. Das Umweltbundesamt empfiehlt daher zu prüfen, ob eine weitergehende Vorverlagerung des Rechtsschutzes auf eine frühere bergrechtliche Verfahrensstufe sinnvoll und geeignet ist, die Rechtssicherheit im bergrechtlichen Verfahren zu erhöhen. Dies könnte sich nicht nur zugunsten der Bergbaubetroffenen auswirken, sondern auch zu mehr Rechts- und Investitionssicherheit für die Bergbautreibenden führen. Diese müssen nach bisheriger Rechtslage damit rechnen, dass bereits zugelassene und ggf. seit vielen Jahren mit entsprechend erheblichen Investitionsaufwand in Betrieb befindliche Vorhaben gerichtlich abgeändert oder sogar gestoppt werden könnten.

Aus Sicht von betroffenen Grundstückseigentümern ist das Bergschadensrecht lückenhaft. Es privilegiert Anwohner deren Grundstücke sich im Einwirkungsbereich des Untertagebergbaus befinden dadurch, dass bei Schäden am Oberflächeneigentum eine gesetzliche Verursachungsvermutung zulasten der Abbauunternehmen greift. Für Schäden aufgrund des Tagebaubergbaus fehlt eine Regelung zur Beweiserleichterung. Das Bergschadensrecht wurde bis vor kurzem mangels gesetzlicher Verweisung auch nicht auf die Errichtung und den Betrieb von Untergrundspeichern angewendet. Rechtlich war zudem umstritten, ob die Vermutungswirkung für den Bohrlochbergbau gilt. Die Praxis wendete die entsprechende Haftungsvorschrift jedenfalls nicht auf diese Fälle an und auch die Bergverordnung über Einwirkungsbereiche (EinwirkungsBergV) bezog den Bohrlochbergbau nicht mit ein. Bei der Bergschadensvermutung handelt es sich allerdings, anders als der Wortlaut zunächst vermuten lässt, nicht um einen Fall der Beweislastumkehr, sondern des gesetzlichen Anscheinsbeweises. Der Bergbauunternehmer muss somit nicht vollumfänglich widerlegen und dafür den Beweis antreten, dass der eingetretene Schaden auf Abbautätigkeiten zurückzuführen ist, es genügt, dass er eine andere plausible Ursachenkette für den Schadenseintritt darlegt, um die Vermutungswirkung zu erschüttern.

Nach einem zunächst gescheiterten Anlauf in der 17. Legislaturperiode hat die Bundesregierung im Frühjahr 2015 erneut ein Vorschriftenpaket zur Regelung von „Fracking“ (BT-Drs. 18/4713, 18/4714, 18/4949, 18/4952, 18/8916, 18/8907) zur Abstimmung in den Bundestag eingebracht. Mit Verspätung von mehr als einem Jahr wurde das Paket, in dem auch der Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Ausdehnung der Bergschadenshaftung auf den Bohrlochbergbau und Kavernen vom 23.04.2015 (BT-Drs. 18/4714) enthalten ist, mittlerweile verabschiedet. Damit wird die Beweiserleichterung zumindest auf die genannten Fälle des Bohrlochbergbaus und Kavernenspeicher-Nutzungen ausgedehnt. Es bleibt aber auch künftig dabei, dass potentiell Geschädigte von Bergbautätigkeiten im Tagebau die vollständige Beweislast dafür tragen, dass Schäden an ihrem Eigentum von tagebauspezifischen Tätigkeiten (bspw. Grundwasserabsenkung) und infolge dessen Bodensenkungen auf Grundstücken in der Umgebung der Tagebaue verursacht wurden. Der Nachweis eines Ursache-/Wirkungszusammenhangs dürfte schwierig sein und oftmals zu einer teuren und langwierigen gerichtlichen Auseinandersetzung führen.

Mit der zunehmenden Nutzung des Untergrundes (zum Beispiel Speichermedium, natürliche Senke, Tiefengeothermie, CCS) oder des Einsatzes unkonventioneller - bislang nicht oder nur unzureichend erprobter - Bergbautechnologien (bspw. Fracking in bestimmten geologischen Schichten, tertiäre Ölförderung) sind künftig neue Konflikte mit geschützten nachbarlichen Interessen und weitere Risiken für die Umwelt absehbar, die einer stärker am Vorsorgeprinzip ausgerichteten Regulierung durch den Bundesgesetzgeber bedürfen. Hinsichtlich des Einsatzes von Fracking bei der Aufsuchung und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen aus Schiefer-, Ton- oder Mergelgestein sowie Kohleflözgestein hat der Bundesgesetzgeber reagiert und das Wasserhaushaltsgesetz, das BBergG und andere untergesetzliche Vorschriften punktuell angepasst. Damit sind Fracking-Vorhaben innerhalb dieser geologischen Horizonte und in Natur- und Wasserschutzgebieten sowie im Einzugsbereich von Mineralwasservorkommen, Heilquellen und Entnahmestellen für Wasser zur Lebensmittelherstellung vorerst untersagt. Weiterhin möglich sollen bundesweit bis zu vier „Fracking-Bohrungen“ zu Forschungszwecken sein. Diese werden von einer Expertenkommission, zusammengesetzt aus je einer Person von der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, dem Umweltbundesamt, eines Landesamtes für Geologie (nicht aus Bundesland in dem Vorhaben stattfinden soll und vom Bundesrat zu benennen), dem Helmholtz-Zentrum Potsdam (Geoforschungszentrum), dem Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung in Leipzig sowie einer Landeswasserbehörde (nicht aus Bundesland in dem Vorhaben stattfinden soll und vom Bundesrat zu benennen), begleitet. Die Forschungsbohrungen bedürfen zudem der Zustimmung der jeweils betroffenen Landesregierung. Die Expertenkommission wird ab 2018 jährlich dem Bundestag berichten und die Öffentlichkeit informieren. Im Jahr 2021 wird der Bundestag auf Grundlage der Forschungsergebnisse und des Votums der Expertenkommission über die Aufrechterhaltung des „Fracking-Verbotes“ entscheiden.

Die Chance für eine umfassende Reform des BBergG, wie von Vertretern aus der Wissenschaft, den Ländern, Verbänden und auch vom Umweltbundesamt (vgl. UBA-Positionspapier) gefordert, bleibt allerdings weiter ungenutzt. Auch für den Schutz endlicher Ressourcen besteht nach Auffassung des Umweltbundesamtes Handlungsbedarf. So ist zum Beispiel zu untersuchen, wie eine Steuerung der Gewinnung und des Einsatzes von Rohstoffen in Deutschland rechtlich ausgestaltet werden kann, so dass sowohl der Bedarf heutiger als auch künftiger Generationen gedeckt wird, hohe Umweltstandards eingehalten werden und zugleich die Verlagerung von Rohstoffverbräuchen und Umweltbelastungen in das Ausland vermieden wird.

Rechtswissenschaftliche Forschungsvorhaben des Umweltressorts hierzu sind bereits durchgeführt worden und haben insbesondere im Bergrecht Handlungspotential aufgedeckt (Entwicklung eines Regelungskonzeptes für ein Ressourcenschutzrecht des Bundes). Weitere Vorhaben zur besseren Implementierung des Ressourcenschutzes in Bundesrecht stehen kurz vor dem Abschluss (z.B. Rechtliche Instrumente des allgemeinen Ressourcenschutzes – FKZ 3711 18 102) oder sind angelaufen (Instrumente zur umweltverträglichen Steuerung der Rohstoffgewinnung/INSTRO - FKZ: 3715 17 1050). Zudem wurden zwei weitere Studien mit dem Ziel beauftragt, Handlungsoptionen zur Stärkung des Ressourcenschutzes im internationalen Governance-Rahmen zu untersuchen (Internationale Governance für eine umweltgerechte Rohstoffversorgung/InGoRo – FKZ: 3716 32 103 0; Internationale Governance – Völkerrechtliche Handlungsoptionen zur Steigerung der Ressourceneffizienz – FKZ: 3716 33 100).