Bergrecht

Kohlebagger im Kohletagebauzum Vergrößern anklicken
Auch die Gewinnung von Braunkohle im Tagebau unterliegt dem Bergrecht
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Jede industrialisierte Volkswirtschaft ist auf die sichere Versorgung mit Rohstoffen angewiesen. Gerade die produzierende Industrie, das Baustoffgewerbe und die Energiewirtschaft benötigen immense Rohstoffmengen. Aus diesem Grund baut Deutschland heimische Lagerstätten ab und importiert außerdem in erheblichem Umfang die im Inland nicht verfügbaren Rohstoffe.

Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Bundesberggesetz (BBergG) im Jahre 1982 die unübersichtliche Zahl von landesgesetzlichen Vorschriften zum Bergbau in ein einheitliches, wenn auch nicht abschließendes, Regelungsregime überführt. Einige im Tagebaubetrieb gewonnene Bodenschätze, die vor allem für die Bauindustrie bedeutsam sind, wie bspw. bestimmte Kiese, Sande und Steine, werden weiterhin in den Abgrabungsgesetzen und anderen Rechtsvorschriften der Länder geregelt. Nur soweit sie unter Tage gewonnen werden, greifen die Vorschriften des BBergG auch für sie. Das BBergG dient vor allem dazu, die sichere Versorgung mit Rohstoffen über ein effizienteres Konzessions- und Genehmigungsverfahren zu unterstützen und räumt  der Rohstoffgewinnung einen Vorrang gegenüber anderen übergeordneten Interessen des Gemeinwohls ein. Dies wird besonders deutlich durch die sogenannte Rohstoffsicherungsklausel. Hiernach sind öffentlich-rechtliche Vorschriften, die der Aufsuchung und der Gewinnung von Rohstoffen entgegenstehen, nur insoweit anzuwenden, als dass Aufsuchung und Gewinnung in möglichst geringem Maße beeinträchtigt werden sollen.

Aus Umweltschutzsicht weist das BBergG noch Defizite auf. Der unvermeidliche Eingriff in Natur, Landschaft und Biodiversität durch Abbautätigkeiten und die damit einhergehenden Belastungen für die in den Bergbauregionen lebenden Menschen (zum Beispiel durch Feinstäube von Tagebauen, Rissbildungen an Wohnhäusern, Tagbrüche sowie Umsiedlungsmaßnahmen) erfordern weitere Anstrengungen, um bergbaubedingte negative Auswirkungen zu reduzieren. Auch die Folgenbewältigung stellt eine große Herausforderung dar: beispielhaft zu nennen sind langfristig abgesenkte Grundwasserleiter, Bodensenkungen und Hebungen, dauerhafter Verlust der natürlichen Bodenfruchtbarkeit auch bei abgeschlossener Renaturierung der vom Tagebau genutzten Flächen, eingeschränkte Nutzbarkeit von Wasserkörpern wegen Versauerung und Verockerung oder von Flächen wegen ungenügender Festigkeit der aufgeschütteten Böden.

Unbeantwortet ist zudem die Frage, wer letztendlich für die Ewigkeitslasten des Bergbaus aufkommen wird. Dieses Thema wird vor dem Hintergrund des in 2018 auslaufenden Steinkohlebergbaus, der Debatte über die Kostenverteilung für die Endlagerung von Atommüll aber auch im Hinblick auf den sich aus Klimaschutzgründen ebenfalls abzeichnenden Ausstieg aus der Braunkohleverstromung und -gewinnung zunehmend kontrovers diskutiert. Braunkohlekraftwerke müssen künftig zurückgebaut und ausgekohlte Tagebauflächen teilweise über Jahrzehnte für eine raumplanerisch festgelegte Folgenutzung hergerichtet werden. Dies verursacht neben dem ohnehin mit hohen Kosten verbundenen Atomausstieg weitere langfristige Lasten für die Betreiberunternehmen. Zudem ist abzusehen, dass auch nach Schließung der Braunkohletagebaue sog. Ewigkeitslasten, wie bspw. Sümpfungsmaßnahmen in bestimmten Regionen erforderlich sein werden, für die eine finanzielle Absicherung vergleichbar der RAG-Stiftung für den Steinkohlebergbau derzeit nicht existiert. Damit steigt das Risiko, dass letztlich die öffentliche Hand für die Folgekosten privatwirtschaftlichen Braunkohlenbergbaus haften könnte, insbesondere durch infolge der Energiewende sich zunehmend verschlechternde wirtschaftliche Rahmenbedingungen mit steigendem Insolvenzrisiko für die Unternehmen. Auch könnten diese versucht sein, mittels Konzernumstrukturierungen oder Veräußerung der Betreibergesellschaften an nicht hinreichend solvente Käufer, sich einer langfristigen Haftung zu entziehen.

Das bergbauliche Berechtigungsregime funktioniert nach dem „Windhundprinzip“. Die Abbauunternehmen stecken ihre „Claims“ ab und haben mit Antragstellung einen Anspruch auf Erteilung von Aufsuchungserlaubnissen. Prinzipiell können sie ab Erteilung des Erlaubnisbescheides unwiderruflich auf die Lagerstätte zugreifen, womit bereits eine zeitlich befristete Vorentscheidung zugunsten einer bestimmten Nutzung getroffen wurde. Ein Ermessen der zuständigen Bergbaubehörde oder Beteiligung der Öffentlichkeit sieht das BBergG hierbei nicht vor. Auf diese Weise wird der Konflikt zwischen den Interessen von betroffenen Grundstückseigentümern, deren Eigentumsrecht sich nicht auf die unter der Grundstücksoberfläche liegenden sog. bergfreien Bodenschätze erstreckt, und den Gewinnerzielungsinteressen der Unternehmen in vielen Fällen schon vor Zulassung des eigentlichen Abbaubetriebes zugunsten Letzterer entschieden. Denn mit Erteilung von Berechtigungen für das Aufsuchen und Gewinnen bergfreier Bodenschätze wird auch die Rechtsstellung der Bergbauunternehmen weiter gestärkt. Neben ihrer über Artikel 12 Absatz 1 GG geschützten Freiheit zur Ausübung bergbaulicher Tätigkeiten wird ihnen mit Erteilung der Bergbauberechtigungen ein nach Artikel 14 Absatz 1 GG geschütztes Recht am bergfreien Bodenschatz mit der Wirkung übertragen, dass die Ausübung dieses Rechtes nicht unwahrscheinlich oder gar von vornherein unmöglich sein darf.

Dementsprechend ist auch der bergrechtliche Rechtsschutz für die von Umsiedlungsmaßnahmen Betroffenen verbesserungsbedürftig. Dieser greift erst ganz am Ende einer langen Verfahrenskette, beginnend mit der Aufstellung des Braunkohleplans durch ein politisches Entscheidungsgremium, gefolgt von der Konzessionsvergabe und anschließender Zulassung mehrerer Betriebspläne zur Aufsuchung und Gewinnung der Bodenschätze durch die Bergbehörde, im bergrechtlichen Grundabtretungsverfahren. Dies wird von den Rechtsschutzsuchenden als völlig unzureichend empfunden. Dieser Praxis hat sich das Bundesverwaltungsgericht mit seiner Entscheidung (Az: 7 C 11.05) aus dem Jahre 2006 entgegengestellt, die mittlerweile auch vom Bundesverfassungsgericht in seiner Garzweiler-Entscheidung von 2013 (Az: 1 BvR 3139/08; Az: 1 BvR 3386/08) bestätigt wurde. Geschützte Eigentümerinteressen können nach Auffassung der Senate bereits durch die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans verletzt werden. Es ändert sich jedoch nichts daran, dass die Entscheidung über das „Ob“ des Abbaus oftmals zu einem früheren Zeitpunkt gefallen ist und Rechtsmittel zum Beispiel gegen die Umsiedlung von Betroffenen vor dem Hintergrund eines bereits laufenden Tagebaubetriebs regelmäßig kaum Aussicht auf Erfolg haben. Das Umweltbundesamt empfiehlt daher zu prüfen, ob eine weitergehende Vorverlagerung des Rechtsschutzes auf eine frühere bergrechtliche Verfahrensstufe sinnvoll und geeignet ist, die Rechtssicherheit im bergrechtlichen Verfahren zu erhöhen. Dies könnte sich nicht nur zugunsten der Bergbaubetroffenen auswirken, sondern auch zu mehr Rechts- und Investitionssicherheit für die Bergbautreibenden führen. Diese müssen nach bisheriger Rechtslage damit rechnen, dass bereits zugelassene und ggf. seit vielen Jahren mit entsprechend erheblichen Investitionsaufwand in Betrieb befindliche Vorhaben gerichtlich gestoppt werden könnten.

Aus Sicht von betroffenen Grundstückseigentümern ist das Bergschadensrecht lückenhaft. Es privilegiert Anwohner deren Grundstücke sich im Einwirkungsbereich des Untertagebergbaus befinden dadurch, dass bei Schäden am Oberflächeneigentum eine gesetzliche Verursachungsvermutung zulasten der Abbauunternehmen greift. Für Schäden aufgrund des Tagebaubergbaus fehlt eine Regelung zur Umkehr der Beweislast. Zudem war das Bergschadensrecht mangels gesetzlicher Verweisung auch nicht auf die Errichtung und den Betrieb von Untergrundspeichern anzuwenden. Rechtlich war auch umstritten, ob die Vermutungswirkung für den Bohrlochbergbau gilt. Die Praxis wendete die entsprechende Haftungsvorschrift jedenfalls nicht auf diese Fälle an und auch die Bergverordnung über Einwirkungsbereiche (EinwirkungsBergV) bezog den Bohrlochbergbau nicht mit ein. Nach einem zunächst gescheiterten Anlauf in der 17. Legislaturperiode hat die Bundesregierung im Frühjahr 2015 erneut ein Vorschriftenpaket zur Regelung von „Fracking“ (BT-Drs. 18/4713, 18/4714, 18/4949, 18/4952, 18/8916, 18/8907) zur Abstimmung in den Bundestag eingebracht. Mit Verspätung von mehr als einem Jahr wurde mittlerweile auch der Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Ausdehnung der Bergschadenshaftung auf den Bohrlochbergbau und Kavernen vom 23.04.2015 (BT-Drs. 18/4714) verabschiedet. Damit wird die Beweislastumkehr auf die genannten Fälle des Bohrlochbergbaus und Kavernenspeicher-Nutzungen ausgedehnt. Es bleibt aber auch künftig dabei, dass potentiell Geschädigte von Bergbautätigkeiten im Tagebau die Beweislast dafür tragen, dass Schäden an ihrem Eigentum von diesen Tätigkeiten verursacht wurden. Der Nachweis dürfte allerdings nur in wenigen Fällen gelingen und oftmals zu einer teuren und langwierigen gerichtlichen Auseinandersetzung führen.

Mit der zunehmenden Nutzung des Untergrundes (zum Beispiel Speichermedium, natürliche Senke, Tiefengeothermie, CCS) oder des Einsatzes unkonventioneller - bislang nicht oder nur unzureichend erprobter - Bergbautechnologien (bspw. Fracking in bestimmten geologischen Schichten, tertiäre Ölförderung) sind künftig neue Konflikte mit geschützten nachbarlichen Interessen und weitere Risiken für die Umwelt absehbar, auf die das BBergG in seiner aktuellen Fassung nicht hinreichend vorbereitet ist. Hinsichtlich des Einsatzes von Fracking bei der Aufsuchung und Gewinnung von Kohlenwasserstoffen aus Schiefer-, Ton- oder Mergelgestein oder und Kohleflözgestein hat der Bundesgesetzgeber reagiert und das Wasserhaushaltsgesetz, das BBergG und andere untergesetzliche Vorschriften punktuell angepasst. Damit sind Fracking-Vorhaben innerhalb dieser geologischen Horizonte sowie in Natur-, Wasser- und Heilquellenschutzgebieten vorerst untersagt. Möglich sollen bundesweit bis zu vier „Fracking-Bohrungen“ zu Forschungszwecken vorbehaltlich der Zustimmung der jeweils betroffenen Landesregierung bleiben. Im Jahr 2021 wird der Bundestag auf Grundlage der Forschungsergebnisse über die Aufrechterhaltung des Verbotes entscheiden.

Die Chance für eine umfassende Reform des BBergG, wie von Vertretern aus der Wissenschaft, den Ländern, Verbänden und auch vom Umweltbundesamt (vgl. UBA-Positionspapier) gefordert, bleibt allerdings weiter ungenutzt. Auch für den Ressourcenschutz besteht nach Auffassung des Umweltbundesamtes Handlungsbedarf. So ist zum Beispiel zu untersuchen, wie eine Steuerung der Gewinnung und des Einsatzes von Rohstoffen in Deutschland rechtlich ausgestaltet werden kann, so dass sowohl der Bedarf heutiger als auch künftiger Generationen gedeckt wird, hohe Umweltstandards eingehalten werden und zugleich die Verlagerung von Rohstoffverbräuchen und Umweltbelastungen in das Ausland vermieden wird.

Rechtswissenschaftliche Forschungsvorhaben des Umweltressorts hierzu sind bereits durchgeführt worden und haben insbesondere im Bergrecht Handlungspotential aufgedeckt (Entwicklung eines Regelungskonzeptes für ein Ressourcenschutzrecht des Bundes). Weitere Vorhaben zur besseren Implementierung des Ressourcenschutzes in Bundesrecht stehen kurz vor dem Abschluss (z.B. Rechtliche Instrumente des allgemeinen Ressourcenschutzes – FKZ 3711 18 102), sind angelaufen (Instrumente zur umweltverträglichen Steuerung der Rohstoffgewinnung/INSTRO - FKZ: 3715 17 1050) oder derzeit in Planung (Internationale Governance für eine umweltgerechte Rohstoffversorgung/InGoRo – FKZ: 3716 32 103 0).

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