Regelungen und Strategien

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Umweltschutz erfordert internationale Zusammenarbeit
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Die Luftreinhaltung hat ein klares Ziel, das im sechsten Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft folgendermaßen formuliert wurde: „Erreichung einer Luftqualität, die keine erheblichen negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt hat und keine entsprechenden Gefahren verursacht.”

Inhaltsverzeichnis

 

Luftreinhaltestrategien

Die Lösung dieses Problems ist nicht einfach, da fast alle menschlichen Aktivitäten nennenswerte Emissionen von Luftverunreinigungen verursachen und damit Luftreinhaltung zu einer komplexen und schwierigen Aufgabe machen. Einige Gründe dafür sind

  •     der gesellschaftliche Bedarf an Aktivitäten, die Emissionen in die Luft freisetzen (z. B. Güterversorgung, Energieverbrauch, Verkehr),
  •     die Vielfalt und Unterschiede der emissionsrelevanten Quellen,
  •     die Vielfalt der emittierten Luftverunreinigungen und
  •     der technische Aufwand und die Kosten der Emissionsminderungsmaßnahmen.

In der Luftreinhaltung ist es schwer, das Verursacherprinzip anzuwenden. Zwischen einzelnen Emissionsquellen und der Luftqualität in ihrer Umgebung besteht oft kein eindeutiger Zusammenhang, denn Luftverunreinigungen werden in der Atmosphäre weit transportiert und chemisch umgewandelt. So tragen andere als die ursprünglich emittierten Verunreinigungen fern der Quelle zur Luftverschmutzung bei. Dieses Problem zeigt sich zum Beispiel beim Entwurf von Luftreinhalteplänen.

 

Historische Entwicklung

Luftreinhaltung als Gegenstand der Politik manifestierte sich erstmalig umfassend im 1. Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 durch Festlegung von Grundprinzipien der Umweltpolitik. Im Bundes-Immissionsschutzgesetz von 1974 kam es dann erstmalig zu einer systematischen Regelung, insbesondere der Emissionsbegrenzung nach dem Stand der Technik für Neuanlagen und für bestehende Anlagen in Belastungsgebieten. Die 80er Jahre waren gekennzeichnet durch umfassende Sanierungsprogramme für alle Kraftwerke und größere Industrieanlagen. In den 90er Jahre wurden die Emissionsquellen in den neuen Ländern saniert bzw. stillgelegt und durch neue Anlagen mit Emissionsminderungseinrichtungen nach dem Stand der Technik ersetzt. Darüber hinaus wurden die Instrumente des Luftqualitätsmanagements und des integrierten Umweltschutzes entwickelt. Wesentlich für die gegenwärtige Luftreinhaltepolitik ist auch, dass mit Klimaschutz und Energieeffizienzinitiativen erhebliche Beträge auch zur Luftreinhaltung geleistet werden.

Im Laufe der Zeit wechselten auch die relevanten Schadstoffe. In den 1960er Jahren waren es Ruß und grober Staub (Ziel: „Blauer Himmel über der Ruhr”), in den 1970er Jahren Schwefeldioxid (Problem: saurer Regen), später sommerlicher Photosmog mit der Leitsubstanz Ozon und ab Mitte der 1990er Jahre zunehmend der Feinstaub.

 

Aktueller Stand

Heute basiert Luftreinhaltung in Deutschland im Wesentlichen auf drei Strategien:

  1. Festlegung von Luftqualitätsstandards vor allem zum Schutz und der Gefahrenabwehr, deren Einhaltung durch geeignete Instrumente (Luftreinhaltepläne, immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigung) sicherzustellen ist.
  2. Emissionsbegrenzende Anforderungen (für emissionsrelevante Quellen nach dem Stand der Technik bzw. bestverfügbarer Technik und in einzelnen Fällen auch Produktverbote)
  3. Festlegung von Emissionshöchstmengen (durch Begrenzungen der nationalen Emissionsfrachten für relevante Massenschadstoffe (nationale Deckelung der Emissionen aller Quellen).

Da ein wesentlicher Anteil der Schadstoffbelastung durch weiträumige Transporte mit der Luft aus Nachbarländern verursacht wird, ist die Gestaltung der grenzüberschreitenden Luftreinhaltepolitik von strategischer Bedeutung für die Luftqualität in Deutschland.

Luftreinhaltung berücksichtigt alle relevanten Quellen und Schadstoffe und bekämpft Luftverschmutzung von vielen Seiten, einige wichtige Instrumente sind:

  • Qualität von Brennstoffen (z. B. Schwefelgehalt von Benzin und Heizöl) und Einsatzstoffen (z. B. lösemittelarme Lacke)
  • Emissionsgrenzwerte nach dem Stand der Technik für einzelne Quellen (vom Motorrad bis zum Kraftwerk)
  • Typprüfungen für kleine Quellen (PKW), Genehmigungsverfahren für große Anlagen und Straßenbauprojekte, regelmäßige Überwachung der Emissionen
  • Flächendeckende, kontinuierliche Überwachung der Luftqualität (Immissionskonzentrationen) durch Messnetze und zunehmend durch Modellrechnungen und Satellitenbeobachtung
  • Immissionsgrenzwerte und Regulationsmechanismen, falls die Grenzwerte überschritten werden (Luftreinhaltepläne, Aktionspläne)
 

Thematische Strategie Clean Air for Europe (CAFE)

Die thematische Strategie „Saubere Luft für Europa” der Europäischen Kommission hat es zum Programm erhoben, alle für das Thema Luftqualität relevanten Aspekte koordiniert anzugehen. Denn die oben aufgeführten einzelnen Instrumente müssen national und international aufeinander abgestimmt werden, da die Luftqualität nur durch die Summe dieser Maßnahmen deutlich verbessert werden kann. Diese Abstimmung ist ein komplexes wissenschaftliches und politisches Problem. Daher werden Simulationsmodelle verwendet, um Szenarien der künftigen Entwicklung zu untersuchen.

Clean Air for Europe – Saubere Luft für Europa nennt die Europäische Kommission ihre thematische Strategie zur Bekämpfung der Luftverschmutzung. CAFE ist eine von sieben vorgesehenen thematischen Strategien des sechsten Umweltaktionsprogramms. Die anderen sechs Strategien betreffen die Bereiche Meeresumwelt, Abfallvermeidung und -recycling, nachhaltige Nutzung der Ressourcen, Böden, Pestizide und städtische Umwelt.

Neuer Ansatz: Thematische Strategie

Im Gegensatz zu bisherigen Programmen ist die Strategie Clean Air for Europe eine thematische Strategie. Während sich frühere Ansätze auf Teilaspekte wie einzelne Schadstoffe oder spezielle Arten von Emissionsquellen beschränkten, sollen in diesem Programm alle für die Erhaltung und Verbesserung der Luftqualität relevanten Faktoren berücksichtigt werden.

Überprüfung bisheriger Luftreinhaltepolitik

Im März 2001 leitete die Kommission das Programm CAFE ein, in dem die bisherige Luftreinhaltepolitik der Europäischen Union auf den Prüfstand gestellt wurde. Dazu wurde eine Lenkungsgruppe eingerichtet, der Vertreter der EU-Mitgliedsstaaten, der Weltgesundheitsorganisation, verschiedener Industrieverbände und Nichtregierungsorganisationen angehören. Begleitend wurden Forschungsvorhaben in Auftrag gegeben.

Im Dezember 2004 und im Januar 2005 fand auf den Internetseiten der Kommission eine Befragung der Öffentlichkeit zu Zielen und Inhalten der Strategie statt.

Als Ergebnis dieser ersten Phase stellte die Kommission der Öffentlichkeit am 21. September 2005 ihre thematische Strategie zur Bekämpfung der Luftverschmutzung vor.

Programmumsetzung bis 2020

Mit der Vorstellung der thematischen Strategie CAFE begann die Phase der Durchführung, für die ein Zeitraum von mehreren Jahren vorgesehen ist. Die Strategie wird regelmäßig überprüft, erstmals 2010. Wie die anderen thematischen Strategien des sechsten Umweltaktionsprogramms soll die Strategie zur Bekämpfung der Luftverschmutzung bis etwa 2020 umgesetzt sein.

Ziel

Das sechste Umweltaktionsprogramm hatte für die thematische Strategie CAFE bis zum Zeithorizont 2020 ein ambitioniertes Ziel formuliert: „Erreichung einer Luftqualität, die keine erheblichen negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt hat und keine entsprechenden Gefahren verursacht.”

Gegenwärtige Situation

Bei der Bestandsaufnahme im Rahmen des CAFE Programms wurde festgestellt, dass in der EU gegenwärtig etwa 370.000 Menschen pro Jahr vorzeitig an den Folgen der Luftverschmutzung durch Feinstaub und Ozon sterben. Szenarienrechnungen ergaben, dass sich diese Zahl ohne zusätzliche Maßnahmen im Jahr 2020 auf 290.000 verringern würde. Die dadurch verursachten volkswirtschaftlichen Kosten wurden auf 427-790 Mrd. € heute bzw. 189-609 Mrd. € im Jahr 2020 berechnet.

Die Modellrechnungen zeigten jedoch auch, dass das für CAFE formulierte Ziel nicht erreicht werden kann, selbst wenn alle technisch möglichen Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität durchgeführt werden.

Präzisierung des Programms

Schließlich wurde eine Strategie entworfen, mit der nach Modellrechnungen im Jahr 2020 weitere 63.000 vorzeitige Todesfälle pro Jahr vermieden und somit weitere Schadenskosten von 42-135 Mrd. € pro Jahr eingespart werden. Die Kosten für die erforderlichen Maßnahmen wurden auf 7,1 Mrd. € pro Jahr berechnet.

Neben der menschlichen Gesundheit werden die vorgesehenen Maßnahmen auch der Umwelt nützen und nach Modellrechnungen die von Versauerung und Eutrophierung betroffenen Flächen im Jahr 2020 um 50 % bzw. um 27% verringern im Vergleich mit dem Szenario, dass keine zusätzlichen Maßnahmen ergriffen würden.

Maßnahmen

Zur Erreichung der Ziele plant die Kommission u.a. folgende Maßnahmen

  • Die bisherige Luftqualitäts-Rahmenrichtlinie und ihre vier Tochterrichtlinien sollen durch eine neue zusammenfassende Richtlinie über die Luftqualität und saubere Luft für Europa zu ersetzt werden. Diese neue Richtlinie soll neue Anforderungen an die Beurteilung und Kontrolle des Feinstaubs mit einem aerodynamischen Durchmesser bis zu 2,5 µm (PM 2,5 ) enthalten.
  • Die Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen soll revidiert werden.
  • Für Kleinfeuerungsanlagen und deren Brennstoffe sollen europaweite Regelungen eingeführt werden.
  • Die Emissionsgrenzwerte für Kraftfahrzeuge sollen verschärft werden.
  • Weitere Maßnahmen sind geplant bezüglich der VOC-Emissionen an Tankstellen, der Emissionen des Flug- und des Schiffsverkehrs sowie der Landwirtschaft.
 

Nationale Emissionshöchstmengen - NEC-Richtlinie

Die Richtlinie 2001/81/EG vom 23.10.2001 (NEC-Richtlinie) legt nationale Emissionshöchstmengen für die Luftschadstoffe Schwefeldioxid (SO2), Stickstoffoxide (NOX), Ammoniak (NH3) und flüchtige organische Verbindungen (ohne Methan, NMVOC) fest, die nach dem Jahre 2010 nicht mehr überschritten werden dürfen. Die NEC-Richtlinie erweitert die bisherigen Konzepte im Kampf um saubere Luft (Luftqualitätsrichtlinien und Richtlinien mit Anforderungen zur Emissionsbegrenzung bei stationären und mobilen Quellen sowie Produkten) um einen dritten Weg der Gesamtbegrenzung der nationalen Emissionsfrachten, wobei den Staaten die Wahl der Maßnahmen zur Einhaltung der NECs überlassen bleibt.

Dadurch sind auf nationaler Ebene klare emissionsseitige Mindestanforderungen für eine gute Qualität der Luft vorgegeben, die in der Folge mit Hilfe eines so genannten „nationalen Programms” in geeignete Anforderungen an einzelne Quellen umgesetzt werden müssen.

Erneuerung und Erweiterung der NEC-Richtlinie um Feinstaub

Die EU-Kommission wird voraussichtlich Mitte des Jahres 2010 eine Fortschreibung der NEC-Richtlinie bis zum Jahr 2020 vorschlagen. Neben neuen nationalen Emissionsobergrenzen für die bisher geregelten Stoffe wird erwogen, auch für Feinstaub (PM2,5) nationale Emissionsobergrenzen festzulegen. Für die erforderlichen Emissionsberechnungen und Analysen bis 2020 hat das UBA ein deutsches Energiereferenzszenario vorgelegt.

Nationales Programm

Nach der NEC-Richtlinie muss jeder Mitgliedstaat ein nationales Programm zur Verminderung der Schadstoffemissionen erarbeiten. Darin muss die Einhaltung der Emissionshöchstmengen mit zusätzlichen Maßnahmen zur Emissionsminderung dargestellt werden. Ferner muss die Öffentlichkeit sowie die Europäische Kommission hierüber unterrichtet werden. Für Deutschland ergibt sich nach den neuesten Emissionsprognosen des Umweltbundesamtes folgende Ausgangssituation:

Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie 2010, kt

  • SO2: 520
  • NOx: 1051
  • NH3: 550
  • NMVOC: 995

Referenzprognose Emissionen im Jahre 2010, kt

  • SO2: 459
  • NOx: 1112
  • NH3: 610
  • NMVOC: 987

Prognosewert minus Emissionshöchstmenge Deckungslücke +

  • SO2: -61
  • NOx: +61
  • NH3: +60
  • NMVOC: -8

Das Nationale Programm war erstmalig im Jahr 2002 zu erstellen und 2006 fortzuschreiben (siehe unten). Das Programm informiert über die Entwicklung der Emissionen in Deutschland bis zum Jahr 2010 und die zur Einhaltung der NECs noch zur Minderung der Emissionen zu ergreifenden Maßnahmen. Beigelegt ist ferner die Dokumentation der dem Nationalen Programm unterliegenden Maßnahmenanalysen und die Emissionsprognosen (FE-Vorhaben: Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie).

Emissionen und Maßnahmenanalyse Feinstaub 2000 - 2020

  • Nationales Programm 2010 (Bericht 2006)
  • Energiereferenzszenario für Emissionsberechnungen
  • Maßnahmen zur weiteren Verminderung der Emissionen in Deutschland
  • Informationen der EU zu nationalen Emissionshöchstmengen
  • Nationales Programm Luftreinhaltung 2010 (Bericht 2002)
  • Nationales Programm Luftreinhaltung 2010 (Bericht 2002)
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