Klimaschutz- und Energierecht

Der Klimawandel ist eine der größten Herausforderungen, vor denen die Menschheit steht. Ein zentrales Ziel des Klimaschutz- und Energierechts ist es daher, die weitere Erwärmung der Erdoberfläche und der Atmosphäre zu verhindern oder zumindest einzudämmen.

International

Hierzu haben Staaten auf völkerrechtlicher Ebene wichtige Abkommen, wie die Klimarahmenkonvention und das Kyoto-Protokoll geschlossen. Das Kyotoprotokoll legt verbindliche Klimaschutzziele bis 2012 fest. Auf Grundlage des Kyoto-Protokolls hat die EU beispielsweise das Instrument des Emissionshandels realisiert. Für dessen Vollzug ist in Deutschland die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt zuständig.

Die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls (2008 bis 2012) lief zum Jahresende 2012 aus. Nach intensiven Verhandlungen erreichte die internationale Staatengemeinschaft jedoch auf der Vertragsstaatenkonferenz in Doha, Katar, im Dezember 2012 die Einigung auf eine zweite Verpflichtungsperiode und sicherte so die Fortführung des Kyoto-Protokolls für den Zeitraum 2013 bis 2020. Für die Zeit ab 2020 soll ein neues Abkommen mit Minderungszielen für alle Mitgliedstaaten verhandelt werden. Bis 2015 soll der neue Klimaschutzvertrag abgeschlossen sein und 2020 in Kraft treten.

Deutschland

Die Klima- und Energiepolitik in Deutschland bedient sich eines breiten Instrumentenmixes aus (ordnungs-)rechtlichen, ökonomischen und weiteren, etwa informatorischen Instrumenten, der zu einem großen Teil durch Gesetze geregelt ist. Das deutsche Energie- und Klimaschutzrecht hat sich so zu einem bedeutenden Teilgebiet des Umweltrechts entwickelt. Zum nationalen Energie- und Klimaschutzrecht gehören unter anderem das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz, das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz, das Erneuerbare-Energien-Gesetz, das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz sowie das Energiewirtschaftsgesetz.

Das Energierecht umfasste in der Vergangenheit als Schwerpunkt die sichere und kostengünstige Versorgung mit Strom, Gas und Fernwärme. Mittlerweile treten auch Aspekte der Nachhaltigkeit und des Klimaschutzes in den Vordergrund. Ziel des Umweltbundesamtes ist es, das umweltrelevante Energierecht und das Klimaschutzrecht in dieser Richtung weiterzuentwickeln und notwendige Änderungen vorzuschlagen. Um die Emissionen von CO2 und anderen schädlichen Treibhausgasen zu verringern, müssen wir uns beispielsweise auf neue Formen der Energieversorgung umstellen. Eine effizientere Energienutzung und vor allem eine vermehrte Nutzung von erneuerbaren Energien hat hierbei eine entscheidende Bedeutung. Mit dem Energiekonzept aus September 2010 und der Entscheidung zum schrittweisen Atomausstieg bis Ende 2022 aus dem Juni 2011 geht einher, dass Deutschland seine Energieversorgung langfristig grundlegend umbauen muss. Der Gesetzgeber beschloss daher eine Vielzahl von Änderungen energierechtlicher Vorschriften. Wesentliche planungs- und verfahrensrechtliche Änderungen für einen zügigen Stromnetzausbau finden sich im Energiewirtschaftsgesetz und Netzausbaubeschleunigungsgesetz.
Wenige Bundesländer haben bisher Klimaschutzgesetze erlassen, um die Ziele und Maßnahmen zu bündeln. Ein Klimaschutzgesetz auf Bundesebene könnte die langfristigen klimapolitischen Ziele und Regeln für eine vollständige, konsistente und transparente Klimaberichterstattung verbindlich festlegen. Diese sind nötig, um im Jahr 2050 ein treibhausgasneutrales Deutschland zu erreichen.

Aktivitäten des Umweltbundesamtes

Das Klimaschutzrecht des Bundes – Analyse und Vorschläge zu seiner Weiterentwicklung

In der im Auftrag des Umweltbundesamtes erstellten Studie analysieren Prof. Dr. Micheal Rodi (Institut für Klima, Energie und Mobilität) und Dr. Stephan Sina (ecologic) zunächst den gegenwärtigen Stand des Klimaschutzrechts des Bundes. Entsprechend dem Querschnittscharakter dieses Rechtsgebiets untersucht die Studie Regelungen aus verschiedenen Sektoren und Rechtsbereichen wie dem Emissionshandel, der Energiewirtschaft und der Landwirtschaft.

Darauf aufbauend unterbreitet die Studie Vorschläge zur Weiterentwicklung des Klimaschutzrechts des Bundes in den Bereichen Allgemeines Klimaschutzgesetz als zentrales Gesetz für das Klimaschutzrecht, Strukturierung des Klimaschutzrechts im Übrigen, Planung und Regulierung der Energienetze, bundesrechtliche Vorgaben für den kommunalen Klimaschutz und die landwirtschaftliche Landnutzung. Der Forschungsbericht von November 2010 ist in der Reihe des Umweltbundesamtes Climate Change als Band 17/2011 erschienen.

„Konzepte für die Beseitigung rechtlicher Hemmnisse des Klimaschutzes im Gebäudebereich“ FKZ 3711 18 103

Diese Studie untersucht speziell die rechtlichen Hemmnisse für den Klimaschutz im Gebäudesektor. Um die vorgegebenen energie- und klimaschutzpolitischen Ziele in Deutschland und Europa einzuhalten, müssen deutlich mehr Bestandsgebäude energetisch saniert werden. Im Auftrag des Umweltbundesamtes untersuchten das Öko-Institut e. V. und Prof. Dr. Stefan Klinski, Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, umfassend verschiedene Finanzierungsoptionen, die im wissenschaftlichen und politischen Raum diskutiert werden. Sie bewerten die Finanzierungsinstrumente hinsichtlich ihrer juristischen Implikationen, ihrer ökologischen Zielgenauigkeit und ihrer ökonomischen Wirkung. Das Spektrum reicht von abgabenrechtlichen Instrumenten (zum Beispiel Energiesteuer, Grund- und Grunderwerbsteuer) über ordnungsrechtliche Instrumente wie etwa Klimaabgaben und Sanierungspflichten und auch Anreiz- oder Verpflichtungssystemen zwischen Privaten (beispielsweise Umlagen- Modelle, Bonus-/Malus-Modelle, Prämienmodelle, Contracting-Systeme, Zinsverbilligungen). Hinzu kommen Überlegungen zu flankierenden Instrumenten wie Miet- und Einkommensteuerrecht.

Die Forscher identifizieren außerdem rechtliche Hemmnisse für den Klimaschutz im Gebäudebereich in der übrigen Rechtsordnung und unterbreitet Änderungsvorschläge im Bau- und Architektenrecht sowie im öffentlichen Vergaberecht.

Der Forschungsbericht von Juli 2013 ist in der Reihe des Umweltbundesamtes Climate Change Band 11/2013 erschienen und kann als Kurzfassung oder als Langfassung heruntergeladen werden.

Der Forschungsbericht baut auf Forschungsergebnissen vorangegangener Studien des Umweltbundesamtes „Rechtskonzepte zur Beseitigung des Staus energetischer Sanierungen im Gebäudebestand“ (2009) und „Rechtliche Konzepte für eine effizientere Energienutzung“ (2008) auf.

Rechtskonzepte zur Beseitigung des Staus energetischer Sanierungen im Gebäudebestand

Eine Untersuchung rechtlicher Instrumente zur Beseitigung rechtlicher Hemmnisse für die energetische Gebäudesanierung.

Der Gebäudebereich hat eine zentrale Rolle zur Erreichung der energie- und klimaschutzpolitischen Ziele in Deutschland und Europa. Mit der energetischen Sanierung von Gebäuden kann ein erhebliches Energieeinsparpotential erschlossen werden. Rund 40 % des Endenergieverbrauchs und etwa ein Drittel der CO 2 -Emissionen in Deutschland entfallen auf den Gebäudebereich. Private Haushalte verwenden rund 85 % dieser Endenergie für die Raumheizung und Warmwasserbereitung.

Der im Auftrag des Umweltbundesamtes von Prof. Dr. jur. Stefan Klinski (Hochschule für WirtschaftSie verlassen umweltbundesamt.de (Ansicht erscheint in neuem Fenster) - Beachten Sie unseren Datenschutz- und Haftungshinweis im Impressum und Recht Berlin)unter beratender Mitwirkung von Veit Bürger (Öko-Institut e. V., Freiburg) und Michael Nast (Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt, Stuttgart) erstellte Forschungsbericht Rechtskonzepte zur Beseitigung des Staus energetischer Sanierungen im Gebäudebestand“ analysiert Rechtsvorschriften, v. a. des Mietrechts, im Hinblick auf bestehende rechtliche Hemmnisse und Anreize für die energetische Gebäudesanierung. Aufgrund dieser Analyse empfiehlt die Studie Modifizierungen des mietrechtlichen Rahmens, die zur Verbesserung der energetischen Bilanz des Gebäudebestands beitragen können. Beispiele sind der Wegfall der Duldungspflicht des Mieters bei Verstößen gegen die Vorgaben des Energieeinsparungsgesetzes oder bei klimaschädlichen Modernisierungsmaßnahmen sowie die generelle Berücksichtigung energetischer Beschaffenheitsmerkmale im Rahmen der ortsüblichen Vergleichsmiete („energetische Vergleichsmiete“, ökologischer Mietspiegel“). Auch die Möglichkeit zur Erhebung eines an die Heizkostenersparnis gekoppelten Pauschalzuschlags zur energetischen Verbesserung auf die Miete, bei gleichzeitigem Entfallen der Möglichkeit zur Erhebung einer Modernisierungsumlage nach § 559 BGB, sei ratsam. Der Forschungsbericht ist in der Reihe TEXTE des Umweltbundesamtes als Nr. 36/2009 erschienen und kann alsKurzfassung oder als Langfassung heruntergeladen werden.

Umweltschutz im Planungsrecht

Die Verankerung des Klimaschutzes und des Schutzes der biologischen Vielfalt im raumbezogenen Planungsrecht

Dr. Gerold Janssen und Dr. Juliane Albrecht befassen sich hier mit der Frage, inwieweit das raumbezogene Gesamt- und Fachplanungsrecht die Maßnahmen und Instrumente, die zum Schutz des Klimas und der biologischen Vielfalt geschaffen wurden, in ihrer Wirkungsweise unterstützt oder auch hemmt. Aus planungsrechtlicher Sicht geht es somit darum, das Beziehungsgeflecht von Planung und Recht für die beiden Schutzgüter „Klima“ und „Biodiversität“ abzubilden.

Hinsichtlich des Klimaschutzes stellen die Autoren fest, dass das Planungsrecht dem Klimaschutz mittelbar über die Frage der Standortwahl z. B. einer Anlage und unmittelbar im Bereich der erneuerbaren Energien dienen kann. Sie stellen den Umfang an möglichen Klimaschutzmaßnahmen und Instrumenten fest und unterbereiten Verbesserungsvorschläge. Sie raten zum Beispiel zur Einführung von Klimaschutzklauseln im Raumordnungsgesetz und in § 1a des Baugesetzbuchs und unterbreiten Vorschläge zur Verbesserung des Planungsrechts im Hinblick auf die Gewinnung erneuerbarer Energien. Entsprechend dem Bereich des Klimaschutzes geht die Studie für das Schutzgut „biologische Vielfalt“ vor. Der Forschungsbericht ist in der TEXTE-Reihe des Umweltbundesamtes Nr. 10/2008 erschienen.

Rechtliche Konzepte für eine effizientere Energienutzung

Eine Untersuchung rechtlicher Instrumente zur Steigerung der Energieeffizienz und der Energieeinsparung.

Der Hunger nach Energie steigt weltweit, eine sichere Energieversorgung wird absehbar schwieriger und die Treibhausgasemissionen müssen deutlich sinken – das gelingt nur mit einer deutlich gesteigerten Energieeffizienz. Sie ist – neben den erneuerbaren Energien – die wichtige zweite Säule beim Klimaschutz. Daher ist Energieeffizienz ein erklärtes und zunehmend bedeutsames Ziel europäischer und nationaler Nachhaltigkeitspolitik: Die Bundesregierung beschloss bereits 2005, die Energieproduktivität in Deutschland bis zum Jahr 2020 gegenüber 1990 zu verdoppeln (Nachhaltigkeitsstrategie vom 10. August 2005). Die Europäische Union (EU) will bis zum Jahr 2020 in Europa 20 Prozent des bisher für 2020 erwarteten Energieverbrauchs einsparen.

Damit dies gelingt, ist auch die Implementierung rechtlicher Instrumente, die zu einer effizienteren Energienutzung führen, notwendig. Welche das sein könnten, wollte das Umweltbundesamt wissen und gab die Studie „Rechtliche Konzepte für eine effizientere Energienutzung” bei der Leuphana Universität in Lüneburg in Auftrag. Die Leitung hatten Prof. Dr. Dr. Schomerus und Prof. Dr. Sanden . Das Projekt sollte rechtliche Instrumente aufzeigen, die helfen können, bislang ungenutzte Effizienzpotenziale bei Energienutzern zu heben – egal ob in Industrie, Gewerbe oder privaten Haushalten. Das UBA wollte ferner wissen, wie sich diese Instrumente in das bestehende Recht einpassen oder gegebenenfalls anzupassen wären.

Neben Prämien und Subventionen für energiesparende Produkte und Produktverboten für besonders ineffiziente Geräte betrachteten die Fachleute für den Gebäudebereich das Energieeinsparungsgesetz samt Energieeinsparverordnung.

Besonders vertieft untersuchte die Studie den so genannten „Top-Runner-Ansatz”, eine Produktvorgabe für energiebetriebene Geräte wie Fernseher, Kühlschränke oder industrielle Pumpen. Der sehr viel versprechende Top-Runner-Ansatz würde die effizientesten Geräte einer Produktgruppe zum Maßstab erheben – das heißt: Die energiesparendsten Fernseher auf dem Markt würden nach gewisser Zeit zum Standard, den alle Fernseher erreichen müssen. Diese Standards wären regelmäßig zu aktualisieren und an den Stand der Technik anzupassen. So kommt es zu einem dynamischen Effizienzwettlauf zwischen den Herstellern. Ein solcher Ansatz ließe sich bereits im Rahmen der derzeit bestehenden Rechtslage auf EU-Ebene etablieren, so die Lüneburger Energierechtler.

Den zweiten Schwerpunkt bildete die Energieeinspardienstleistung „Innovative Stromzähler und -rechnungen (smart-metering)”, die sich bei privaten Haushalten oder Unternehmen einbauen lassen. „Smart meter” helfen dem Energieverbraucher beim Sparen, da sie zum Beispiel Lastspitzen anzeigen.

Das Gutachten weist zudem auf rechtliche Hindernisse hin, die einer flächendeckenden Einführung der intelligenten Stromzähler – den „smart meter” – entgegenstehen und unterbreitet konkrete Rechtsänderungsvorschläge. Intelligente Stromzähler sind in der Lage, die Höhe des Stromverbrauchs im Tagesverlauf darzustellen, und bilden damit eine Voraussetzung für eine genauere Information des Stromkunden. Dieser wird hierdurch befähigt, Stromeinsparpotenziale zu erkennen und zu nutzen. Der Abschlussbericht des Forschungsvorhabens mit 353 Seiten ausführlicher juristischer Würdigungen ist in der BERICHTE-Reihe des Umweltbundesamtes beim Erich Schmidt Verlag veröffentlicht. Sie können die Publikation online beim Verlag bestellen oder die Kurzfassung der Studie herunterladen.

Entwicklung einer Umweltstrategie für die Windenergienutzung an Land und auf See

Der weitere Ausbau der Windenergienutzung muss wirksam, umwelt- und naturverträglich, volkswirtschaftlich sinnvoll gestaltet und gesellschaftlich sowie regional akzeptiert sein. Dies erfordert eine überlegte Umweltstrategie. Im Auftrag des Umweltbundesamtes arbeiteten Prof. Stefan Klinski , Prof. Dr. Hanns Buchholz mit Dipl.-Geogr. Detlef Krüger , Prof. Dr. Martin Schulte mit Dr. Jessica Risch und Dr. Ben Michael Risch , Dr. Knud Rehfeldt mit Anna-Kathrin Geile und Jan Wallasch unter Mitwirkung Dr. Georg Nehls Handlungsempfehlungen heraus, anhand derer der Staat eine Umweltstrategie für den weiteren Ausbau der Windenergienutzung herausbilden kann.

In rechtlicher Hinsicht sehen die Auftragnehmer besonderen Handlungsbedarf. Bei der Onshore-Windenergienutzung („an Land”) muss unter anderem das Planungsrecht Bedingungen schaffen, die den Ersatz älterer durch leistungsstärkere neue Windenergieanlagen, das sogenannte Repowering, praktisch möglich machen. Die Forschungsnehmer zeigen die verschiedenen Regelungsoptionen im Bauplanungsrecht auf, mit denen der Gesetzgeber neben der planungsrechtlichen Bewältigung des Repowering auch die Beseitigung der in Streulagen errichteten Windenergieanlagen fördern kann. Bei der Windenergienutzung auf See („offshore”) erachten es die Forschungsnehmer für nötig, das Zulassungsrecht für Seeanlagen grundlegend zu überarbeiten. Sie empfehlen, es auf gesetzlicher Ebene komplett neu zu regeln. Als konkrete Gestaltungselemente nennen die Forschungsnehmer unter anderem eine zentrale Genehmigung, die andere Genehmigungen mit einschließt, die Erstreckung der seeanlagenrechtlichen Genehmigung auf betriebsnotwendige Kabel und eine generelle Ausrichtung der Anforderungen zum Schutz der Meeresumwelt und zur Sicherheit des Verkehrs auf das Niveau des Vorsorgegrundsatzes. Sie empfehlen zudem bezüglich der Übertragungsnetze an Land, die gesetzlichen Vorschriften zu ergänzen, um durch rechtliche Steuerungsinstrumente abzusichern, dass Netzbetreiber ausreichende Übertragungskapazitäten für den Transport des Windstroms bereitstellen. Der Forschungsbericht Entwicklung einer Umweltstrategie für die Windenergienutzung an Land und auf See ist in der Climate Change-Reihe des Umweltbundesamtes als Band 06/07 erschienen.

Staatliche Unterstützung regionaler Produkte – Eine rechtliche Analyse

EU-Mitgliedstaaten dürfen sich für regionale Produkte stark machen.

Wer Produkte aus der Region kauft, tut etwas für die Umwelt, denn kürzere Transportwege bedeuten weniger Verkehr und damit weniger Luftschadstoffe und Lärm. Die im Auftrag des Umweltbundesamtes von Dr. Ulrich Karpenstein und Bettina Werres (Kanzlei Redeker Dahs Sellner Widmaier) erstellte Studie „Staatliche Unterstützung regionaler Produkte – Eine rechtliche Analyse” zeigt: Es ist möglich, regionale Produkte zu fördern, ohne den freien Wettbewerb in Europa zu beeinträchtigen. Zulässig sind z. B. private Gütesiegel, die mit staatlicher Billigung damit werben, dass beim Transport eines regionalen Produkts weniger Schadstoffe entstehen. Der Staat darf aber auch ganz allgemein über die Vorteile regionaler Produkte aufklären und vor allem Lebenszyklusanalysen veröffentlichen. Die Studie ist als Band 42/04 in der Reihe TEXTE des Umweltbundesamtes erschienen.

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