Ressourcenschutzrecht

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Ressourcen haben das Recht, geschützt zu werden
Quelle: Alberto Masnovo / Fotolia.com

Obwohl die Nachfrage nach natürlichen Ressourcen weiter steigt und auch die damit einhergehenden Umweltprobleme, hält das Recht in Deutschland hierfür noch keine adäquaten Regelungen bereit. Das Ressourcenschutzrecht muss die gesamte Wertschöpfungskette berücksichtigen und sollte sowohl übergreifende als auch ressourcenspezifische Instrumente beinhalten.

Ressourcenschutz muss rechtlich verankert werden

Global werden immer mehr natürliche Ressourcen wie Rohstoffe, Landfläche und Umweltmedien in Anspruch genommen. Damit verbunden sind negative Folgen für die Umwelt – beides eine große Herausforderung für die Umweltschutzpolitik. Neben dem Problem der immer knapperen Ressourcen kommt es unter anderem zur Gefährdung von Ökosystemen durch Stoffeinträge, zu Emissionen klimaschädlicher Gase und es entstehen große Abfallmengen. Die Reduzierung des Ressourcenverbrauchs und die Steigerung der Ressourcenproduktivität sind deshalb wesentliche Bestandteile der aktuellen Nachhaltigkeitspolitik auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene.

Wegen der hohen Komplexität der Ressourceninanspruchnahme und der traditionell medienbezogenen Struktur des Umweltrechts gibt es bisher nur erste Ansätze eines Ressourcenschutzrechts. Diese gilt es weiterzuentwickeln. Dabei muss das Ressourcenschutzrecht – wie der Ressourcenschutz – die gesamte Wertschöpfungskette adressieren: von der Gewinnung über die Verarbeitung zu einem Produkt und die Nutzung des Produkts bis hin zum Abfall. Aus dem Querschnittscharakter des Ressourcenschutzes folgt auch, dass sich die rechtliche Regulierung nicht auf das Umweltrecht beschränken kann, sondern eine Vielzahl weiterer Rechtsgebiete erfasst.

Ressourcenschutzrecht kann dabei zunächst an bestimmten Branchen und Bedürfnisfeldern ansetzen, die einen besonders hohen Ressourcenverbrauch verursachen: zum Beispiel die Herstellung und der Konsum von Produkten oder das Bauwesen. Ein für den Ressourcenschutz wesentlicher Bereich ist die Festlegung ökologischer Produktanforderungen im Produktrecht (z. B. im Rahmen der Normung).
Ein Recht des Ressourcenschutzes kann darüber hinaus an spezifischen Stoffströmen, zum Beispiel von erneuerbaren und nicht erneuerbaren Rohstoffen, ansetzen. Die Stoffstromregulierung folgt dabei dem Stoffstromansatz, der den gesamten Lebensweg eines Stoffs oder Produkts berücksichtigt (life-cycle-approach).

Ziel muss es sein, ein konsistentes Ressourcenschutzrecht zu schaffen. Dies erfordert neben den spezifischen Regelungsansätzen einen übergreifenden Regelungsansatz, der die allgemeinen Anforderungen des Ressourcenschutzes bündelt. Dies sollte in einem eigenen, dem Schutz der natürlichen Ressourcen gewidmeten Rechtsakt umgesetzt werden. Erste Vorschläge für ein eigenständiges Ressourcenschutzgesetz des Bundes unterbreitet das vom Umweltbundesamt (UBA) veröffentlichte Positionspapier Ressourcenschutzrecht.

Forschung des UBA

Weiterentwicklung ausgewählter Instrumentenvorschläge des Ressourcenschutzes

Im Rahmen des Forschungsvorhabens „Rechtliche Instrumente des allgemeinen Ressourcenschutzes“ prüfen die Auftragnehmer die Möglichkeit der Integration von Ressourcenschutzaspekten in ausgewählte Rechtsbereiche und erarbeiten dazu konkrete Regelungsvorschläge. Betrachtet werden u.a. das Raumordnungs-, Berg, Anlagen-, Bau- und Umweltverträglichkeitsprüfungsrecht, aber auch denkbare ökonomische Instrumente des Ressourcenschutzes. Das Projekt knüpft an das Vorhaben „Entwicklung eines Regelungskonzepts für ein Ressourcenschutzrecht des Bundes“ (dazu unten) an. Ziel ist es, das darin vorgeschlagene Konzept eines Bundesressourcenschutzgesetzes und der Integration des Ressourcenschutzes in einzelne Fachgesetze zu konkretisieren sowie detaillierte Eckpunkte möglicher nationaler Regelungen des Ressourcenschutzes zu entwerfen.

Bergrecht und unterirdische Raumordnung

Das Raumordnungs- und das Bergrecht bieten erhebliches Potenzial für eine stärkere Integration des Ressourcenschutzgedankens und können in der Umsetzung dazu beitragen, dass Ressourcen effizienter genutzt und Rohstoffe sparsamer eingesetzt werden. In dem Positionspapier „Umweltverträgliche Nutzung des Untergrundes und Ressourcenschonung“ wird dargelegt, wie eine untertägige Raumordnung konkret rechtlich umgesetzt und insbesondere bei der Zulassung von Nutzungen des Untergrunds nach dem Bundesberggesetz besser berücksichtigt werden könnte. Es enthält auch Vorschläge, wie Umweltschutz, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz in bergrechtlichen Verfahren gestärkt werden könnten. Zudem skizziert es erste Ansätze, wie der Ressourcenschonung auch im Interesse künftiger Generationen besser Rechnung getragen werden könnte.

Eine UBA-Fachtagung zum Thema „Umweltverträgliche Nutzung des Untergrunds und Ressourcenschonung – Anforderungen an die untertägige Raumordnung und das Bergrecht“ hat am 25. November 2014 in Kassel stattgefunden

Regelungskonzept für ein Ressourcenschutzrecht in Deutschland

In dem Forschungsvorhaben „Entwicklung eines Regelungskonzeptes für ein Ressourcenschutzrecht des Bundes“  ließ das UBA untersuchen, wie ein konsistenter und anspruchsvoller Rechtsrahmen für den Ressourcenschutz konkret aussehen könnte. Analysiert wurde auch, ob dafür die Weiterentwicklung bereits bestehender Normen ausreicht oder ob ein eigenes Ressourcenschutzgesetz nötig ist. Bei der Analyse des ressourcenschutzrelevanten Rechts in Deutschland, aber auch europarechtlicher und internationaler Regelungsansätze wurde deutlich, dass das Potenzial für den Ressourcenschutz noch nicht ausgeschöpft wird und ein gemeinsames Regelungsprogramm fehlt. Den Schwerpunkt der Untersuchung bildete die Konturierung und instrumentelle Ausgestaltung des Regelungskonzepts. Im Ergebnis sprechen sich die Autoren für ein einheitliches Bundesressourcenschutzgesetz aus, das allgemeine Regelungen wie den Zweck des Ressourcenschutzrechts und dessen Anwendungsbereich, Begriffsbestimmungen und Grundsätze des Ressourcenschutzrechts vorsieht. Ergänzend dazu werden verschiedene Regelungen vorgeschlagen, die punktuell in das bestehende Fachrecht integriert werden sollen.

Rechtliche Instrumente der Ressourcenschonung

Das UBA ließ in dem Gutachten „Grundlagen der Weiterentwicklung von rechtlichen Instrumenten zur Ressourcenschonung”  untersuchen, welcher rechtlichen Instrumente es bedarf, um das Ziel einer nachhaltigen Ressourcennutzung zu erreichen. Es versteht sich als Einstieg in die Erarbeitung eines konsistenten Ressourcenschutzrechts. Das Ergebnis zeigt: Die vorhandenen Regelungen des Umweltrechts können nur erste Ansätze sein, um eine nachhaltige Ressourcennutzung zu erreichen. Das Gutachten weist Wege zur Optimierung des bestehenden rechtlichen Instrumentariums. Es schlägt zudem neue rechtliche Instrumente vor, mit deren Hilfe der Gesetzgeber die Ressourceneffizienz in vielen Bereichen verbessern kann. Dabei kommt es vor allem darauf an, die Gesellschaft für das Thema zu sensibilisieren und ein Umdenken hin zu einer stärkeren Eigenverantwortung zu erreichen.

Untersuchungen zu einem Stoffstromrecht

Das vom UBA in Auftrag gegebene Gutachten beschäftigte sich interdisziplinär mit Fragen der konkreten Ausgestaltung eines „Stoffstromrechts”. Die Autoren folgen damit dem Stoffstromansatz, der von der ganzheitlichen Betrachtung der Umweltauswirkungen eines Stoffes und der gleichzeitigen Steuerung der Stoffmengen ausgeht. Die Studie wählt zwei Stoffströme aus (Baustoffströme und Pkw-Stoffströme), unterlegt diese mit Realanalysen und entwickelt auf diese Probleme zugeschnittene Instrumente. Diese diskutiert sie anhand politik- und rechtswissenschaftlicher Kriterien, wobei sie auch die übergreifenden Rechtsfragen (Verfassungsrecht, EG-Recht, GATT) erörtert. Wegen der spezifischen Eigenschaften der einzelnen Stoffströme kommt das Gutachten zu dem Ergebnis, dass eine punktgenaue Abarbeitung prioritärer, einzelner Stoffströme einem allgemeinen Stoffstromrecht vorzuziehen ist. Wichtig ist dabei, Instrumente der direkten und indirekten Verhaltenssteuerung zu einem auf das Problem zugeschnittenen, intelligenten Instrumentenmix zu verbinden. Für die untersuchten Instrumente sind einige Rechtsgrundlagen schon im geltenden Recht vorhanden, andere müsste der Gesetzgeber erweitern oder noch schaffen. Die Studie „Konzeption für ein Stoffstromrecht” ist als Bericht 7/00 im Erich-Schmidt-Verlag erschienen und kann in der Bibliothek des UBA ausgeliehen werden.

Europäische und internationale Ebene

Die bisherige UBA-Forschung bezog sich vorrangig auf das ressourcenbezogene nationale Recht und Empfehlungen zu dessen Weiterentwicklung. Die internationale Rahmensetzung prägt das europäische und nationale Recht jedoch in zunehmendem Maße. Zudem nehmen nationale Volkswirtschaften durch internationale Handelsbeziehungen, Wertschöpfungsketten und Produktlebenszyklen (Rohstoffgewinnung, -verarbeitung, Produktherstellung, Produktnutzung, Abfallentsorgung) natürliche Ressourcen auch außerhalb ihres Staatsgebiets in Anspruch. Im Sinne eines effektiven Ressourcenschutzes sind daher auch europäische und internationale Regelungen notwendig.

Im Rahmen eines Sachverständigengutachtens werden normative Ansätze zum Ressourcenschutz auf europäischer Ebene analysiert und untersucht, an welchen Stellen  ungenutztes Potenzial für den Ressourcenschutz und somit Handlungsmöglichkeiten bestehen.
Darüber hinaus wird sich das UBA zukünftig der Frage widmen, wie das Bestreben der Bundesregierung, die Ressourceneffizienz stärker völkerrechtlich zu verankern, rechtswissenschaftlich unterfüttert werden kann (vgl. Handlungsansatz 20 des nationalen Ressourceneffizienzprogramms 2012, ProgRess).