Düngerecht-Novelle: Fortschritte erzielt, Unsicherheiten bleiben
Die reformierte Düngeverordnung reduziert die Belastung der Umwelt durch landwirtschaftliche Düngung, verfehlt aber wichtige Ziele. Eine Studie im Auftrag des UBA modelliert die Wirksamkeit der aktuellen Düngegesetzgebung und zeigt Verbesserungsmöglichkeiten auf. Besonders heikel: die Auflagen in den stark belasteten „roten Gebieten“ wären demnach besonders wirksam, sind derzeit jedoch ausgesetzt.
Landwirtschaftliche Düngung mit Stickstoff ist für die meisten Kulturen unverzichtbar. Doch durch zu viel Dünger auf den Feldern gelangt überschüssiger Stickstoff in die Umwelt. Dieser belastet Grundwasser, Flüsse und Meere, trägt zum Klimawandel bei und gefährdet die Artenvielfalt. Um die Umweltbelastung, insbesondere des Grundwassers durch Düngemittel zu reduzieren, wurde das Düngerecht in Deutschland zwischen 2017 und 2022 grundlegend überarbeitet. Die Düngeverordnung wurde nicht zuletzt novelliert, weil ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahr 2018 Deutschland verpflichtete, die Anforderungen der EU-Nitratrichtlinie zum Schutz der Gewässer besser umzusetzen. Eine zentrale Maßnahme der novellierten Düngeverordnung war die Einführung der „roten Gebiete“. Dies sind Gebiete, in denen das Grundwasser besonders hoch mit Nitrat belastet ist und für die seit 2021 besondere Vorgaben für die Anwendung von Düngemitteln gelten.
Die neue Studie der Universität Gießen im Auftrag des Umweltbundesamtes (UBA) „Evaluierung der novellierten Düngegesetzgebung auf deren Umwelt- und Klimawirkung“ schätzt die Umwelt- und Klimawirkungen der novellierten Düngeverordnung und die Erreichung von Umweltzielen für terrestrische Ökosysteme, Vegetation, Grundwasser und Klima ein. Darüber hinaus wird aufgezeigt, wo zusätzlicher Handlungsbedarf besteht.
Schwerpunkt der Untersuchung war die Wirkung der novellierten Düngeverordnung von 2021. Dazu wurde die Wirkung von 15 Einzelvorschriften, sechs davon in den „roten Gebieten“, untersucht. Ergänzend wurden die Wirkungen von 29 möglichen weiteren Maßnahmen analysiert.
Gesamtwirkung der Düngeverordnung
Die Ergebnisse zeigen, dass die novellierte DüV einen wichtigen Beitrag zur Verringerung der Umwelt- und Klimawirkungen der Landwirtschaft leistet. Ein zentraler Indikator dafür ist der Stickstoffüberschuss. Er zeigt an, wieviel mehr Stickstoff gedüngt wird, als die Pflanzen aufnehmen können und in Folge dessen in Böden, Gewässer und Luft gelangt. Laut der Studie wird dieser Überschuss bis 2030 im Vergleich zum Referenzzeitraum (2019-2021) von durchschnittlich 55 Kilogramm auf 38 Kilogramm pro Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche sinken. Ein Teil dieser Reduktion (ca. zehn Kilogramm) ist auf strukturelle Veränderungen in der Landwirtschaft zurückzuführen (z.B. auf einen sinkenden Viehbestand) sowie auf Maßnahmen, die bereits vor der Novellierung eingeführt wurden (z.B. eine maximale Einarbeitungszeit von vier Stunden für flüssige Wirtschaftsdünger und Geflügelmist gemäß Düngeverordnung 2017). Ein weiterer Rückgang von ca. acht Kilogramm Stickstoff pro Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche lässt sich direkt auf die novellierte Düngeverordnung zurückführen.
Die Minderung des Stickstoffüberschusses wirkt sich auf mehrere Umweltbereiche aus: Der Studie zufolge wird die Zahl nitratbelasteter Grundwasserkörper von derzeit 851 auf 463 sinken (bezogen auf die Sickerwasserkonzentration), die Ammoniakemissionen von 528 Kilotonnen auf rund 420 Kilotonnen zurückgehen und die Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft um rund 0,6 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente abnehmen. Auch der Flächenanteil der Ökosysteme mit Überschreitung der Stickstoffbelastung könnte von 69 Prozent auf 62 Prozent vermindert werden.
Trotz dieser Fortschritte trägt die novellierte Düngeverordnung nicht ausreichend zum Erreichen der Umweltziele bei. Besonders kritisch ist dies beim Gewässerschutz, da die Düngeverordnung dort das zentrale Instrument zur Minderung landwirtschaftlich bedingter Nährstoffeinträge in die Gewässer darstellt. Die Minderungsleistung der Düngeverordnung fällt zudem regional sehr unterschiedlich aus und beruht maßgeblich auf einigen besonders wirksamen Maßnahmen.
Die wichtigsten Einzelmaßnahmen der Düngeverordnung
Drei Maßnahmen tragen besonders stark zur Minderungswirkung der Düngeverordnung bei. Erstens müssen landwirtschaftliche Betriebe in den „roten Gebieten“ die Stickstoffdüngung im Durchschnitt auf 80 Prozent des ermittelten Düngebedarfs begrenzen. Zweitens werden für Rinder- und Schweinegülle sowie für flüssige Gärreste aus Biogasanlagen höhere Mindestanrechnungswerte für den darin enthaltenen Stickstoff angesetzt. Drittens müssen flüssige Wirtschaftsdünger (Gülle, Gärreste) auf unbestelltem Ackerland innerhalb einer Stunde nach der Ausbringung eingearbeitet werden.
Besonders hilfreich sind diese Maßnahmen für den Gewässerschutz. Die Reduzierung der Düngung in „roten Gebieten“ verringert den Stickstoffüberschuss um 4,2 Kilogramm Stickstoff pro Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche. Dadurch könnte der Nitratschwellenwert in 142 zusätzlichen Grundwasserkörpern (bezogen auf die Sickerwasserkonzentration) eingehalten werden. Höhere Anrechnungswerte für den Stickstoff aus Gülle und Gärresten erzielen einen ähnlich starken Minderungseffekt und könnten die Nitratkonzentration in 123 Grundwasserkörpern zusätzlich reduzieren. Beide Maßnahmen senken außerdem die Lachgasemissionen um jeweils 0,34 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente. Die verkürzte Einarbeitungszeit für flüssige Wirtschaftsdünger wirkt sich vor allem auf die Ammoniakemissionen aus und reduziert diese um 10,4 Kilotonnen. Dadurch könnten vier weitere Kreise den kritischen Belastungswert für Ammoniak zum Schutz terrestrischer Ökosysteme einhalten (von derzeit 325 belasteten Kreisen).
Maßnahmen in „roten Gebieten“ greifen derzeit nicht
Die Studie geht davon aus, dass die Maßnahmen der novellierten Düngeverordnung bis einschließlich 2030 wirksam bleiben. Derzeit sind die Düngevorgaben in den „roten Gebieten“ jedoch in den meisten Bundesländern ausgesetzt. Hintergrund ist ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. In einem Präzedenzfall entschied das Gericht, dass die bayerische Ausführungsverordnung zu den „roten Gebieten“ unwirksam sei, weil die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Zugleich stufte das Gericht die Düngebeschränkungen in den „roten Gebieten“ aber grundsätzlich als verhältnismäßig ein. Andere Bundesländer hatten daraus abgeleitet, dass ihre Düngeregelungen ebenfalls unwirksam sein könnten. Inzwischen wurde diese Auffassung für Sachsen und Thüringen von den Oberverwaltungsgerichten bestätigt. Unter die ausgesetzten Maßnahmen fällt auch die Minderung des Düngebedarfs auf 80 Prozent in „roten Gebieten“, die in der Studie als eine der wirksamsten Einzelmaßnahmen identifiziert wurde und je nach Bundesland für bis zu 30 Prozent der landwirtschaftlich genutzten Flächen galt. Da die Regelung derzeit weitgehend ausgesetzt ist, bleibt ein erheblicher Teil der in der Studie berechneten Gesamtwirkung der Düngeverordnung aus. Dies dürfte sich stark nachteilig auf die Zielerreichung auswirken. Insbesondere ist mit geringeren Fortschritten bei der Verringerung der Nitratbelastung des Grundwassers sowie der Ammoniak- und Lachgasemissionen zu rechnen.
UBA empfiehlt rasche Anpassung der Düngegesetzgebung
Die Ergebnisse zeigen, dass die novellierte Düngeverordnung von 2021 einige Verbesserungen gebracht hat, aber in Gänze nicht ausreicht, um die Umweltziele sicher zu erreichen. Mit dem Aussetzen der Maßnahmen in „roten Gebieten“ wird die Zielerreichung zunehmend unwahrscheinlich.
Das UBA empfiehlt daher, die Düngegesetzgebung zügig anzupassen. Hohe Stickstoffüberschüsse und erhöhte Nitratgehalte im Grundwasser treten in Deutschland nicht einheitlich auf, sondern sind stark von den regionalen Situationen abhängig. Deshalb sind standortbezogene Regelungen in der Düngegesetzgebung weiterhin sinnvoll. Die Ausweisung „roter Gebiete“ verfolgte genau dieses Ziel und ermöglichte es, verschärfte Anforderungen gezielt dort anzuwenden, wo eine erhöhte Nitratbelastung beobachtet wird, anstatt bundesweit zusätzliche pauschale Vorgaben einzuführen.
Künftig sollten die „roten Gebiete“ auf einer rechtssicheren Grundlage und nach einem bundesweit einheitlichen, transparenten geostatistischen Verfahren ausgewiesen werden. Entsprechende Vorschläge werden derzeit erarbeitet.
Um darüber hinaus die Verursachergerechtigkeit zu verbessern, empfiehlt das UBA zudem die Einführung freiwilliger betrieblicher Hoftorbilanzen innerhalb der „roten Gebiete“. Betriebe, die anhand der Hoftorbilanz nachweisen können, dass ihre Stickstoffüberschüsse unter einem wissenschaftlich begründeten Schwellenwert liegen, könnten von den verschärften Düngeauflagen in den „roten Gebieten“ ausgenommen werden. Für landwirtschaftliche Betriebe außerhalb der „roten Gebiete“ wären keine zusätzlichen Anforderungen erforderlich. Dadurch würden die verschärften, aber wirksamen Maßnahmen in „roten Gebiete“ gezielt diejenigen Betriebe betreffen, die nachweislich zu erhöhten Stickstoffeinträgen beitragen und die in belasteten Gebieten wirtschaften.
Ergänzende Maßnahmen
Im Projekt „Evaluierung der novellierten Düngegesetzgebung auf deren Umwelt- und Klimawirkung“ wurden 29 ergänzende Maßnahmen untersucht, mit denen sich die Belastungen von Luft, Böden, Ökosystemen und Grundwasser weiter verringern ließen.
Zu den besonders wirksamen ergänzenden Maßnahmen zählen eine weitere Reduzierung des Stickstoffdüngermenge sowie eine stärkere Flächenbindung der Tierhaltung. Weitere wirksame Maßnahmen sind die Ausweitung der Wirtschaftsdüngervergärung bis zum technisch maximal umsetzbaren Umfang sowie ein konsequenter Anbau von Zwischenfrüchten.
Um den Stickstoffdüngereinsatz gezielt dort zu verringern, wo besonders hohe Überschüsse entstehen, können betriebliche Stickstoffüberschüsse begrenzt werden. Ergänzend zu bestehenden Vorgaben wurde in der Studie die Einführung verbindlicher Obergrenzen für den Stickstoffüberschuss untersucht. Analysiert wurde das sogenannte „120/120-Modell“, das die Zufuhr von Stickstoff aus organischen Düngemitteln auf höchstens 120 Kilogramm Stickstoff pro Hektar und den maximal zulässigen betrieblichen Stickstoffüberschuss auf ebenfalls 120 Kilogramm Stickstoff pro Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche begrenzt. Durch diese Maßnahme könnte in besonders belasteten Kreisen der Stickstoffüberschuss um 5,4 Kilogramm Stickstoff pro Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche sinken. Dies würde die Nitratkonzentration im Sickerwasser im Mittel um fünf Milligramm pro Liter verringern und in 86 zusätzlichen Grundwasserkörpern (bezogen auf die Sickerwasserkonzentration) zu einer Einhaltung des Schwellenwerts führen.
Eine Flächenbindung der Tierhaltung bietet zusätzliches Minderungspotential. Untersucht wurde eine Begrenzung der Viehbesatzdichte auf maximal zwei Großvieheinheiten pro Hektar und Betrieb. Diese Maßnahme würde insbesondere in Regionen mit intensiver Tierhaltung wirken. Bis 2030 könnte eine flächengebundene Tierhaltung die Ammoniakemissionen um 17 Kilotonnen senken und die Treibhausgasemissionen um 1,6 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente reduzieren. Gleichzeitig ließe sich die Nitratkonzentration im Sickerwasser im Mittel um 3,7 Milligramm pro Liter reduzieren. Dadurch könnte der Nitrat-Schwellenwert zusätzlich in 73 Grundwasserkörpern (bezogen auf die Sickerwasserkonzentration) eingehalten werden.
Auch eine stärkere Vergärung von Wirtschaftsdüngern in Biogasanlagen bietet Umweltvorteile. Würde das technisch maximal umsetzbare Potenzial ausgeschöpft, könnten die Treibhausgasemissionen um bis zu fünf Millionen Tonnen CO2-Äquivalente sinken. Gleichzeitig würde die Nitratkonzentration im Sickerwasser im Mittel um 3,5 Milligramm Nitrat pro Liter zurückgehen.
Darüber hinaus kann der Anbau von Zwischenfrüchten auf geeigneten Flächen, vor allem vor Sommerungen, die Auswaschung von Nitrat ins Grundwasser effektiv vermeiden. Dadurch könnte der Nitratschwellenwert in 73 zusätzlichen Grundwasserkörpern (bezogen auf die Sickerwasserkonzentration) eingehalten werden.
Messungen bestätigen Modellprognosen noch nicht
Während die Modellrechnungen der Studie „Evaluierung der novellierten Düngegesetzgebung auf deren Umwelt- und Klimawirkung“ bis 2030 deutliche Verbesserungen vorhersagen – insbesondere sinkende Nitratkonzentrationen im Sickerwasser – zeigen die verfügbaren Grundwassermessreihen bisher keinen rückläufigen Trend. Dies lässt sich zum einen durch zeitliche Verzögerungen erklären: Landwirtschaftliche Minderungsmaßnahmen werden aufgrund der Verweilzeiten des Nitrats im Boden und der Fließzeiten im Grundwasserkörper erst nach wenigen Jahren bis Jahrzehnten an den Messstellen wirksam. Zum anderen kann eingetragenes Nitrat im Boden und Grundwasser durch Denitrifikation abgebaut werden. Die Denitrifikationsleistung wurde in den Modellrechnungen nicht berücksichtigt. Stattdessen wurde die Nitratkonzentration im Sickerwasser berechnet. Diese bildet den potentiellen Nitrateintrag in das Grundwasser ab und gibt dadurch ein klares Bild, welche Belastung aus der Landnutzung gegenwärtig und zukünftig auf das Grundwasser zukommen. Zu beachten ist auch, dass die natürliche Denitrifikationskapazität endlich und räumlich unterschiedlich stark ausgeprägt ist.
Die Modellierungsergebnisse lassen erwarten, dass sich die Sickerwasserkonzentration infolge der veränderten Düngepraxis deutlich verringert. Aktuelle Auswertungen des Julius-Kühn-Instituts zeigen bislang keinen entsprechenden Rückgang der gemessenen Nitratkonzentrationen im Boden und Sickerwasser landwirtschaftlich genutzter Flächen. Die in der UBA-Studie prognostizierte Entwicklung lässt sich mit den bisher verfügbaren Messdaten daher noch nicht bestätigen.
Methodik
Als Grundlage der Modellierung diente eine Projektion der landwirtschaftlichen Produktion und Agrarstruktur für das Jahr 2030 auf Basis der sogenannten Thünen-Baseline 2022–2032. Bewertet wurde die Wirkung der Düngeverordnung anhand verschiedener Umweltindikatoren und der Frage, ob bestehende Umweltziele erreicht werden können. Für die Bewertung des Grundwassers wurde die Nitratkonzentration im Sickerwasser betrachtet – als Maß dafür, wie viel Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen potentiell ins Grundwasser ausgewaschen wird. Außerdem wurden die Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft, die Ammoniakbelastung sowie die Belastung empfindlicher Ökosysteme durch übermäßige Stickstoffeinträge betrachtet.
Diese Größen wurden jeweils mit bestehenden Zielwerten verglichen – beispielsweise mit dem Grenzwert von 50 Milligramm Nitrat pro Liter im Grundwasser, den Eutrophierungsgrenzen („Critical Level“, „Critical Load“) für stickstoffempfindliche Ökosysteme oder den Emissionsgrenzen des Klimaschutzgesetzes. Zusätzlich wurden die errechneten Werte mit der Situation im Referenzzeitraum 2019 bis 2021 verglichen, um die Veränderungen gegenüber dem aktuellen Zustand zu ermitteln.
Unterschieden wurde dabei zwischen der individuellen Wirkung einzelner Maßnahmen, der kombinierten Wirkung aller Maßnahmen der novellierten Düngeverordnung und schließlich der Wirkung insgesamt, das heißt einschließlich bereits bestehender Maßnahmen und der bis 2030 erwarteten Strukturveränderungen in der Landwirtschaft. Diese Effekte wurden jeweils separat analysiert, wobei nicht alle Maßnahmen vollständig quantitativ bewertet werden konnten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Wirkungen der Einzelmaßnahmen teilweise überschneiden und nicht ohne Weiteres aufsummiert werden können. In Bezug auf die Gesamtwirkung der Düngeverordnung wurden Überschneidungseffekte herausgerechnet.
Genutzt wurden die Modelle RegNBil (für die Berechnung regionaler Stickstoff-Flächenbilanzen), RegNBil-DüV (für die Berechnung regionalisierter Stickstoff-Flächenbilanzen für einzelne Kulturarten) und EMMa-L-NC (für die Berechnung von Luftschadstoff- und Treibhausgasemissionen) sowie eine regionalisierte Berechnung der N-Stallbilanz.