Fragen und Antworten zur europäischen Agrarförderung

Ackerzum Vergrößern anklicken
Die GAP hat erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik
Quelle: Martina Chirnielewski / Fotolia.com

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist ein umfangreiches Steuerungs- und Finanzierungsinstrument für die europäische Landwirtschaft und auch den Umweltschutz in der Landwirtschaft. Aus Sicht des UBA sollte die GAP konsequent nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen“ ausgerichtet werden, um starke Anreize für Umwelt- und Naturschutz zu setzen.

Inhaltsverzeichnis

 

Was ist die GAP?

Die GAP beeinflusst und gestaltet die Agrarpolitik der verschiedenen Mitgliedsstaaten in großem Maße mit – über die europäischen Agrarsubventionen und die Regelungen, nach denen sie ausgezahlt werden.  Sie ist einer der am stärksten gemeinsam abgestimmten und der finanziell am besten ausgestattete Politikbereich der EU und trat 1962 in Kraft. Ziele und Grundsätze sowie die finanzielle Ausstattung des gesamten europäischen Agrarsektors werden auf EU-Ebene geregelt. Alle sieben Jahre werden Grundsätze und Finanzmittel mit Blick auf die sich wandelnden Lebensverhältnisse und Herausforderungen angepasst.

Würden diese Gelder konsequent für Agrarumweltschutz nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“ eingesetzt, könnten sie heute bestehende Umweltprobleme der Landwirtschaft deutlich mindern. Aktuell werden die Potenziale aus Umweltsicht bei weitem nicht ausgeschöpft.

Weitere Information finden Sie hier.

 

Welche Ziele verfolgt die GAP?

Die GAP soll eine zukunftsfähige europäische Landwirtschaft sicherstellen und verfolgt von Beginn an bis heute fünf Ziele:

  • die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern,
  • der landwirtschaftlichen Bevölkerung ein angemessenes Einkommen zu sichern,
  • die Märkte zu stabilisieren,
  • die Versorgung mit Lebensmitteln sicherzustellen und
  • für angemessenen Preise für die Verbraucher zu sorgen.

Die Ziele stehen zum Teil in Konkurrenz zueinander. Besonders deutlich wird dies bei den Zielen zwei und fünf: Einerseits sollen Landwirtinnen und Landwirte ausreichend verdienen, andererseits sollen Verbraucherinnen und Verbraucher angemessene – das bedeutete vor allem in der ersten Jahren niedrige – Preise zahlen. Die Agrarsubventionen dienen dazu, die Lücke zwischen solchen sich widersprechenden Zielen zu überbrücken.

Heute gelten die fünf Ziele der GAP zum Teil als erfüllt, insbesondere der bei der Einführung der GAP bestehende Hauptzweck: die Erzeugung großer Nahrungsmittelmengen für die Ernährung der Bevölkerung. So wurden in den vergangenen Jahren weitere Ziele festgelegt:

  • der Schutz von Umwelt und Klima ,
  • die ländliche Entwicklung und
  • der Tierschutz.

Aus Sicht des Umweltbundesamtes sollte der gesamte Zielkatalog auf den Prüfstand gestellt werden. Anhand der gesellschaftlichen Bedürfnisse soll entschieden werden, welche Ziele weiterhin verfolgt und welche neu hinzugenommen werden.

 

Wie hat sich die GAP in den letzten Jahrzehnten entwickelt?

In den Anfangsjahren der GAP stand die Effizienzsteigerung der Landwirtschaft im Vordergrund. Um die Bevölkerung in der Nachkriegszeit ausreichend mit Nahrungsmitteln zu versorgen, sollte mehr produziert werden. Deshalb gab es für Agrarprodukte gekoppelte Zahlungen: Je mehr produziert wurde, desto höher fielen die Subventionen aus. Dies führte zu einer hohen Überproduktion, die in „Milchseen“ und „Butterbergen“ endete.

Um die Überproduktion in den Griff zu bekommen, gibt es seit 1992 von der Produktion entkoppelte Direktzahlungen (aus der sogenannten ersten Säule, siehe auch „Wie funktioniert die aktuelle GAP?“). Sie bemessen sich an der landwirtschaftlichen Fläche der Betriebe: Je mehr Fläche, desto höher die Direktzahlungen. Damit soll das Einkommen der Landwirte und Landwirtinnen unterstützt werden.

Mittlerweile zeigt sich, dass die Direktzahlungen in Milliardenhöhe ihr Ziel häufig verfehlen. Über die Hälfte der Landwirtinnen und Landwirte hat das bewirtschaftete Land gepachtet. Die  hohen Direktzahlungen kalkulieren die  Landbesitzerinnen und –besitzer häufig bei der Pacht ein. So verfehlen die Direktzahlungen den Zweck der Einkommenssicherung der Landwirtinnen und Landwirten oftmals. Zudem sind die Zahlungen kaum an Bedingungen (z.B. Umweltschutzauflagen) geknüpft, sondern werden pauschal nach Fläche ausgezahlt.

 

Brauchen wir EU-Subventionen für die Landwirtschaft?

Eine gemeinsame Agrarpolitik in der EU ist grundsätzlich sinnvoll, da sie einheitliche Standards für alle EU-Mitgliedsstaaten vorgibt und sich Produktionsbedingungen in den verschiedenen Ländern angleichen. Das sorgt  für fairere Marktbedingungen. Gleichzeitig werden aber auch die Möglichkeiten, auf Kosten von Umwelt, Klima und Tierwohl zu produzieren, eingegrenzt. Auch Agrarsubventionen sind  sinnvoll – sofern sie Leistungen der Landwirtschaft für die Gesellschaft honorieren. Bei der aktuellen Förderpolitik ist dies mit Blick auf die Umweltleistungen nicht in ausreichendem Maße der Fall. 

 

Welche Auswirkungen hat die Landwirtschaft auf die Umwelt?

Die Landwirtschaft hat für den Schutz der Umwelt eine hohe Bedeutung und große Verantwortung. Sie kann dazu beitragen, eine vielfältige, artenreiche und intakte Kulturlandschaft zu erhalten. Dieser Aufgabe kommt die Landwirtschaft jedoch nicht ausreichend nach. Seit Jahrzenten wird auf Kosten der Umwelt produziert, ohne dass sich entscheidend etwas verbessert hat.

Hervorzuheben sind insbesondere der Verlust der Artenvielfalt, die intensive Düngung mit Stickstoff und Phosphor, sowie die Treibhausgasemissionen der Landwirtschaft.

Der Verlust der Artenvielfalt in der Agrarlandschaft wird unter anderem verursacht durch den Verlust von Lebensräumen und Nahrungsquellen, durch enge Fruchtfolgen, die Ausräumung der Landschaft und den intensiven Pflanzenschutzmitteleinsatz.

Die intensive Düngung führt dazu, das große Mengen an Stickstoff und Phosphor in die Umwelt gelangen, die unsere Gewässer – auch das Grundwasser – belasten, die Luftqualität reduzieren und zum Klimawandel beitragen.

Nicht nur die Düngung führt zu Treibhausgasemissionen. Die Landwirtschaft emittiert auch das Treibhausgas Methan, welches insbesondere von Wiederkäuern wie Rindern ausgeschieden wird. Hinzu kommen erhebliche Kohlenstofffreisetzungen durch die ackerbauliche Nutzung ehemaliger Moorstandorte.

Darüber hinaus gefährden Pflanzenschutzmittel und in den Düngemitteln enthaltene Schwermetalle, gefährliche Chemikalien und Rückstände von Arzneimitteln aus der Intensivtierhaltung terrestrische und aquatische Ökosysteme. Eine nicht standortangepasste Bewirtschaftungsweise, wie das Befahren mit schweren Maschinen oder nicht ausreichende Bodenbedeckung mit Pflanzen können den Boden schädigen, verdichten und zur Erosion führen. 

Die Bundesregierung hat für einige dieser Umweltprobleme Ziele formuliert. Beispielsweise sah die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie vor, dass im Jahr 2010 ein Stickstoffüberschuss von 80 kg/ha erreicht wird. Dieses Ziel wurde bis heute nicht erreicht – vielmehr liegt der Stickstoffüberschuss aktuell bei rund 100 kg/ha Als neues Ziel soll bis 2030 der Überschuss bei 70 kg/ha liegen. Kurzum, die Landwirtschaft in Deutschland ist mitverantwortlich dafür, dass zahlreiche politische Umweltziele in den Bereichen Artenvielfalt, Boden-, Gewässer- und Luftqualität sowie bei den Treibhausgasemissionen nicht erreicht werden.

Weitere Informationen finden Sie hier.

 

Wie funktioniert die aktuelle GAP?

Derzeit werden aus der ersten Säule vor allem die von der Produktion entkoppelten, flächengebundenen Direktzahlungen finanziert: Landwirtschaftliche Betriebe haben Anspruch auf eine pauschale Prämie je Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche. Gekoppelt sind diese Gelder an die Einhaltung von Mindeststandards zu Umweltschutz, Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit sowie zu Tiergesundheit und Tierschutz. Bestehende Umweltprobleme wie der Verlust von Biodiversität oder Nährstoffüberschüsse berücksichtigt die ersten Säule kaum.

Die zweite Säule umfasst gezielte Förderprogramme für die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung und die ländliche Entwicklung. Dazu zählen beispielsweise freiwillige Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM), die Förderung des ökologischen Landbaus und Ausgleichszulagen für naturbedingt benachteiligte Gebiete. Maßnahmen der zweiten Säule können zielorientiert zum Umweltschutz beitragen. Landwirte und Landwirtinnen können die Förderprogramme der zweiten Säule freiwillig umsetzen. Allerdings entschädigen sie die Landwirte und Landwirtinnen lediglich. Damit bieten sie keinen ausreichenden Anreiz für eine großflächige Umsetzung. Die im Vergleich zur ersten Säule relativ schwache finanzielle Ausstattung der zweiten Säule und die Notwendigkeit der nationalen Kofinanzierung schwächen die Umweltwirksamkeit der zweiten Säule noch zusätzlich (siehe auch „Um wie viel Geld geht es?“).

Weitere Information finden Sie hier.

 

Um wie viel Geld geht es?

Mit rund 56 Milliarden Euro im Jahr 2018 nimmt die Agrarförderung den größten Ausgabenblock des EU-Haushalts ein und macht etwa ein Drittel des gesamten EU-Budgets aus. Insgesamt stehen für die Agrarförderung in Deutschland von 2014 bis 2020 jährlich rund 6,2 Milliarden Euro an EU-Mitteln zur Verfügung.

Für die erste Säule waren in Deutschland im Jahr 2018 gut 5 Milliarden Euro als Direktzahlungen vorgesehen. Die Direktzahlungen sind für das Einkommen von Landwirten und Landwirtinnen von großer Bedeutung – im Durchschnitt machen sie etwa 40 Prozent der betrieblichen Einkommen aus.

Für die zweite Säule stehen in Deutschland rund 1,2 Milliarden Euro zur Verfügung, die mit weiteren nationalen Mitteln von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert werden müssen. Somit ist die zweite Säule, die unter anderem Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen fördert, finanziell deutlich geringer ausgestattet als die erste Säule. Außerdem birgt die Pflicht zur Kofinanzierung die Gefahr, dass Mitgliedsstaaten nicht alle Mittel für die zweite Säule ausschöpfen und die Gelder im EU-Haushalt bleiben.

Weitere Information finden Sie hier.

 

Was fordert die aktuelle GAP von Landwirtinnen und Landwirten?

Voraussetzung, Direktzahlungen aus der ersten Säule zu erhalten, ist seit 2005 die „Cross Compliance“. Dazu müssen Landwirtinnen und Landwirte ihre Flächen in einem „Guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ (GLÖZ) erhalten und die „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ erfüllen. Als „Grundanforderungen“ gelten in Deutschland die ordnungsrechtlichen Mindeststandards für Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz.

Mit der letzten GAP-Reform 2013 wurde zusätzlich das „Greening“ eingeführt. Betriebe erhalten 30 Prozent der Direktzahlungen nur dann, wenn sie bestimmte Umweltmaßnahmen umsetzen. Das „Greening“ umfasst Vorgaben zum Erhalt von Dauergrünland, zur Fruchtartendiversität und der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Die Greening-Auflagen führten kaum zu Änderungen in der Bewirtschaftung der Flächen und haben dementsprechend aus Umweltsicht kaum positive Effekte bewirkt.

Aus Sicht des Umweltbundesamtes kann die Einhaltung des geltenden Ordnungsrechts und der wenig wirksamen Greening-Auflagen keine ausreichende Legitimation der hohen Zahlungsansprüche der Landwirtinnen und Landwirte sein. Vielmehr sollten – über die Einhaltung dieser Mindeststandards hinaus – zusätzliche gesellschaftliche Leistungen erbracht werden.

Weitere Information finden Sie hier.  

 

Wie wird die GAP überprüft?

Regionale Behörden wie Landwirtschaftsamt, Naturschutzbehörde und Veterinäramt sind zuständig zu überprüfen, ob Maßnahmen ordnungsgemäß umgesetzt werden. Stichprobenartig prüfen sie etwa ein Prozent der Zahlungsempfängerinnen und Zahlungsempfänger vor Ort. Wenn den Behörden Unregelmäßigkeiten bei Anträgen auffallen, führen sie zusätzliche Prüfungen durch. Zum Beispiel, wenn Anträge nicht plausibel sind oder Angaben in Anträgen nicht zu den Satellitenbildern passen, die zur Überprüfung herangezogen werden. Weisen die Behörden bei den Prüfungen Verstöße nach, werden diese nach Schwere, Ausmaß und Dauer bewertet und die Zahlungen entsprechend gekürzt. In den meisten Fällen handelt es sich um Kürzungen von etwa drei Prozent.

Um die Umsetzung der GAP-Maßnahmen zu verbessern, wären mehr Überprüfungen und zusätzliches Personal in den beratenden und kontrollierenden Behörden notwendig. Zudem sollten die formalen Vorgaben für die Subventionen überprüft werden. Beispielsweise können Investitionsmaßnahmen in Ställen für mehr Umwelt- und Tierschutz erfolgreich umgesetzt werden – Subventionszahlungen gibt es jedoch nur, sofern der Baubeginn erst nach der Bewilligung erfolgt ist. Diese Entwicklung gilt es umzukehren und vor allem das Engagement und den Erfolg von Maßnahmen zu bewerten.

 

Wie geht es nach 2020 weiter?

Für 2020 ist die nächste Reformrunde der Gemeinsamen Agrarpolitik geplant. Sie stellt  die Weichen für eine zukunftsfähige europäische Landbewirtschaftung. Die EU-Kommission hat in ihrer Mitteilung „The Future of Food and Farming“ im November 2017 einen ersten Rahmen für die GAP nach 2020 vorgelegt und ihn im Juni 2018 mit Legislativvorschlägen konkretisiert. Im weiteren Verfahren zur Verhandlung der GAP werden Staats- und Regierungschefs sowie das Europäische Parlament beteiligt. Da ohne Zustimmung des Europäischen Parlaments die GAP-Reform nicht in Kraft tritt, ist davon auszugehen, dass sich die GAP-Reform durch die Neuwahlen des EU-Parlaments im Mai 2019 und die Neubesetzung der EU-Kommission im Herbst 2019 verschiebt.

Weitere Information finden Sie hier.

 

Wie sieht die Finanzplanung für die neue GAP aus?

Der erste Vorschlag zum mehrjährigen Finanzrahmen für 2021 bis 2027 sieht für die GAP 365 Mrd. Euro vor. Dies macht immer noch ein Drittel des gesamten EU-Haushaltes aus, bedeutet jedoch einen Einschnitt in den Gesamtmitteln von knapp fünf Prozent. Die Kürzungen fallen für die finanziell besser ausgestattete erste Säule mit gut einem Prozent deutlich geringer aus. Umso höher sind dadurch die Kürzungen in der zweiten Säule mit über 15 Prozent. Betroffen sind davon beispielsweise die Agrarumweltmaßnahmen, die über die zweite Säule finanziert werden.

 

Vorschläge der EU-Kommission: Was bleibt gleich?

Der Kommissionsvorschlag hält an der bisherigen 2-Säulenstruktur mit flächengebundenen Direktzahlungen als Einkommensunterstützung für Landwirtinnen und Landwirte fest. Damit wäre die Möglichkeit vertan, die europäische Agrarförderung konsequent nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen“ auszurichten und verstärkt Anreize für Agrarumweltmaßnahmen zu setzen.

 

Vorschläge der EU-Kommission: Was ist neu?

Die Mitgliedsstaaten werden deutlich mehr Spielräume für die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik haben. Wie sie diese Spielräume nutzen, müssen sie in nationalen Strategieplänen darlegen und von der EU-Kommission genehmigen lassen (siehe auch „Wie soll der Erfolg bei der Umsetzung der GAP bewertet werden?“). Die Legislativvorschläge lassen damit sowohl eine ambitionierte, als auch eine wenig ambitionierte Agrarumweltpolitik zu. In der Vergangenheit hat sich jedoch gezeigt, dass viele EU-Mitgliedsstaaten nationale Spielräume zur Stärkung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft nicht genutzt haben. Dies trifft auch auf Deutschland zu.

Die bisher bestehenden Mindeststandards durch „Cross Compliance“ und „Greening“ in der ersten Säule werden zur „Konditionalität“ umstrukturiert. Dabei bleiben die Anforderungen im Grundsatz erhalten, allerdings sind einige Mindeststandards nicht konkret auf EU-Ebene definiert und müssen in den nationalen Strategieplänen konkretisiert werden. Damit liegt es in der Hand der Mitgliedsstaaten, wie ambitioniert die Konditionalität am Ende ausfällt. Mitgliedsstaaten müssen zudem in der ersten Säule ein neues Instrument für Umweltanforderungen einführen, die „Eco Schemes“ („Öko-Regelung“). Die „Eco Schemes“ bedeuten einen ersten Schritt weg von pauschalen Direktzahlungen hin zur Entlohnung von Leistungen in der ersten Säule. Allerdings ist die Teilnahme für Landwirtinnen und Landwirte freiwillig. Dies führt neben anderen Gründen dazu, dass die Wirksamkeit der Eco Schemes unklar ist.

Das UBA empfiehlt, ein bestimmtes Budget für Eco Schemes zu veranschlagen, damit Mitgliedsstaaten ihre Eco Schemes attraktiv gestalten und Landwirtinnen und Landwirte ein Interesse haben, diese in Anspruch zu nehmen. Eine Herausforderung ist es zudem, im Rahmen der Eco Schemes praktikable und überprüfbare Maßnahmen anzubieten, die gleichzeitig einen hohen Umweltnutzen haben.

Weiter Information finden Sie hier.

 

Wie soll der Erfolg bei der Umsetzung der GAP bewertet werden?

Um die Umsetzung der EU-Agrarpolitik in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu überprüfen, hat die EU-Kommission neun Ziele definiert. Drei Ziele davon betreffen Umwelt- und Naturschutz:

  • Beitrag zur Eindämmung und Anpassung des Klimawandels,
  • Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und eines effizienten Managements der natürlichen Ressourcen und
  • Natur und Landschaft erhalten.

Die Mitgliedsstaaten müssen einen nationalen Strategieplan erstellen, in dem dargestellt wird, wie diese Ziele erreicht werden sollen. Die EU prüft und genehmigt die Strategiepläne. Um den Weg zur Zielerreichung abzubilden, schlägt die EU-Kommission ein Set von Indikatoren vor. Diese Indikatoren sind jedoch aus Sicht des Umweltbundesamts wenig aussagekräftig und geben in vielen Fällen lediglich an, auf wieviel Prozent der landwirtschaftlichen Fläche z.B. Maßnahmen zum Klimaschutz oder zum Düngemanagement durchgeführt werden. Da die Definition der Maßnahmen und damit deren Ambitionsniveau den einzelnen Mitgliedsstaaten obliegen, ist ein solcher Indikator demnach nicht geeignet, die Entwicklung des tatsächlichen Umweltzustandes abzubilden.

 

Was leistet die GAP nach 2020 für den Klimaschutz?

Die EU-Kommission möchte mit der GAP 2020 mehr Umwelt- und Klimaschutz erreichen und  40 Prozent der GAP-Ausgaben für den Klimaschutz verwenden. Damit werden die Mittel für den Klimaschutz im Vergleich zur vorherigen GAP-Periode verdoppelt. Für diese 40 Prozent insgesamt werden jedoch pauschal 40 Prozent der Direktzahlungen angerechnet. In der zweiten Säule werden die gesamten verpflichtenden 30 Prozent für Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen hinzugerechnet, ebenso wie 40 Prozent der Mittel, die in die Förderung von benachteiligten Gebieten fließt. Durch diese pauschale Art der Zurechnung unabhängig von konkreten Maßnahmen für den Klimaschutz werden die 40 Prozent erreicht, ohne dass tatsächlich zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen durchgeführt werden.

Das UBA begrüßt, dass ein hoher Anteil der Agrarsubventionen für den Klimaschutz verwendet werden soll. Jedoch sollte der Nutzen von einzelnen Maßnahmen für das Klima klar belegt sein, damit er nicht nur auf dem Papier besteht.

 

Was bedeutet die GAP nach 2020 für Deutschland?

In der Vergangenheit hat Deutschland den nationalen Handlungsspielraum bei der Umsetzung der GAP nachweislich kaum für Umwelt- und Naturschutz genutzt. Zukünftig nimmt die nationale Verantwortung zu. Daher ist es notwendig, für die nationale Ausgestaltung der GAP klare, ambitionierte und praktikable Regelungen zu finden. Dies betrifft verschiedene Punkte, z.B. eine klare Definition und Kontrolle der Konditionalität, die Einführung von freiwilligen und anspruchsvollen Maßnahmen im Rahmen der „Eco Schemes“ und Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule.

Weitere Information finden Sie hier.

 

Was empfiehlt das UBA für die GAP 2020?

Das UBA empfiehlt, die europäische Agrarförderung konsequent nach dem Prinzip „öffentliches Geld für öffentliche Umweltleistungen“ auszurichten und damit starke Anreize für Agrarumweltmaßnahmen zu setzen. Dazu gehört, die Direktzahlungen schrittweise abzuschaffen und das Zwei-Säulen Modell aufzulösen. Einen Schritt in diese Richtung können die Eco Schemes darstellen, allerdings müssen sie dafür ambitioniert ausgestaltet und entsprechend finanziell hinterlegt sein. Die Herausforderung besteht darin, das Zusammenspiel der Eco Schemes mit der Konditionalität und den Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule sinnvoll zu gestalten, so dass die GAP positive Umweltwirkungen entfaltet. Wie bei der aktuellen GAP besteht ebenfalls die Notwendigkeit, Vollzug und Kontrolle überzeugend zu gestalten.

 

Wo finde ich weitere Infos zur GAP?

Nachgefragt: Gemeinsame Agrarpolitik der EU