Ökonomische Fragen

Wasser ist ein lebensnotwendiges Gut. Als elementare Lebensgrundlage wird es aufgrund seiner Eigenschaften als öffentliches Gut gesehen. Das heißt, Wasser ist zunächst offen für alle Nutzungsarten und niemand soll durch Eigentumsverhältnisse oder Preisgestaltung vom Zugang zum Medium Wasser ausgeschlossen werden.

Inhaltsverzeichnis

 

Die nachhaltige Bewirtschaftung von Wasser und die Schaffung eines Zugangs zu Wasser für jede Bürgerin und jeden Bürger ist daher als Bestandteil der Daseinsvorsorge eine wesentliche Aufgabe des Staates.
 
Der Staat nimmt diese Aufgabe durch ordnungsrechtliche Vorgaben und ökonomische Instrumente wahr und setzt Gewässerschutzmaßnahmen um.  

Ökonomische Instrumente wie die Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelte sollen Anreize zum sorgsamen Umgang mit Wasser setzen. Sie spielen daher bei der Lenkung von Wassernutzungen und bei der Finanzierung von Gewässerschutzmaßnahmen eine wichtige Rolle. Weitere ökonomische Fragen betreffen Markt- und Preisstrukturen der Wasserwirtschaft.

Von großer Bedeutung sind ökonomische Aspekte auch bei der Auswahl von Gewässerschutzmaßnahmen. Zur Erreichung der angestrebten Umweltziele ist die kosteneffizienteste Kombination unter den möglichen Maßnahmen und Instrumenten auszuwählen. Dies spielt insbesondere bei der Umsetzung europäischen Rechts eine große Rolle. Das Wasserrecht ist seit der Mitte der 70er Jahre europäisch geprägt. Zahlreiche EU-Richtlinien legen Ziele und Verfahren für die Gewässerbewirtschaftung fest. Diese müssen von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Für die nationale Wasserbewirtschaftung von besonderer Bedeutung sind die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL), die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (HWRMRL), die Trinkwasserrichtlinie und die die Kommunalabwasserrichtlinie.

 

Ökonomische Aspekte in der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)

Die WRRL hat z.B. aufgrund ihres ganzheitlichen Ansatzes Auswirkungen auf fast alle nationalen Regelungen zum Gewässerschutz. Ihre Vorgaben finden sich national nicht nur im Wasserhaushaltsgesetz und im Abwasserabgabengesetz, sondern auch in zahlreichen Verordnungen wieder. In der WRRL finden sich auch zahlreiche ökonomische Anforderungen.

„Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ein ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss.“ (Erster Erwägungsgrund der europäischen WRRL)

Die im Dezember 2000 verabschiedete WRRL verfolgt einen integrativen ganzheitlichen Ansatz. Sie verbindet ökologische Wertvorstellungen mit ökonomischen Grundsätzen und ist die erste EU-weit verbindliche Regelung, die ausdrücklich ökonomische Instrumente zur Umsetzung umweltpolitischer Zielsetzungen etabliert. Die Integration ökonomischer Elemente in die Richtlinie ist kein Selbstzweck, sondern Ausdruck der Erkenntnis, dass die Berücksichtigung wirtschaftlicher Rahmenbedingungen für die Erreichung der anspruchsvollen Ziele der WRRL unerlässlich ist und dass die Zielerreichung die Auswahl der wirtschaftlichen günstigsten Instrumente und Maßnahmen erfordert.

Die ökonomischen Elemente lassen sich dabei in drei Gruppen untergliedern, die untereinander und mit anderen Elementen der Richtlinie verknüpft sind:

  1. Wirtschaftliche Analyse der Wassernutzungen nach Artikel 5 und Anhang 3.
  2. Rechtfertigung von Ausnahmen nach Artikel 4.
  3. Erzielung von kostendeckenden Wasserpreisen (einschließlich Umwelt- und Ressourcenkosten) nach Artikel 9 und Anhang 3.

Diese drei Punkte müssen nicht gleichzeitig, sondern zu unterschiedlichen Zeitpunkten erreicht werden:

Ein Teil der wirtschaftlichen Analyse umfasst die Erarbeitung einer Methodik, nach der die kosteneffizientesten Maßnahmen gegen Gewässerbelastungen abgeleitet werden können. Eine derartige Methodik hat das Umweltbundesamt im Rahmen eines Forschungsvorhabens erarbeiten lassen. Die Ergebnisse sind in dem UBA-Text 02/04 veröffentlicht.

Die wirtschaftliche Analyse stellt eine ökonomische Bestandsaufnahme der Wassernutzungen dar und muss für jede Flussgebietseinheit geleistet werden. Links zu den Bewirtschaftungsplänen sind auf Seite 145 der Broschüre „Die Wasserrahmenrichtlinie Deutschlands Gewässer 2015“ zu finden. Die wirtschaftliche Analyse befindet sich jeweils im Kapitel 6 der Bewirtschaftungspläne. Neben der Beschreibung gesamtwirtschaftlicher Kennzahlen wird die wirtschaftliche Bedeutung von Wasserdienstleistungen (Wasserversorgung und Abwasserentsorgung) sowie von Wasserentnahmen, weiteren Arten der Wassernutzung dargestellt. Die in Art. 5 WRRL geforderte wirtschaftliche Analyse stellt so das ökonomische Pendant zur naturwissenschaftlichen Charakterisierung der Flussgebiete dar und unterstreicht den ganzheitlichen Charakter der WRRL.

Trotz kostenintensiver Anstrengungen der vergangenen Jahrzehnte konnte bis heute in vielen Wasserkörpern noch nicht der von der WRRL geforderte gute Zustand erzielt werden. Mit der Festlegung der Umweltziele werden in Artikel 4 WRRL Bedingungen für Ausnahmen definiert, unter welchen eine Verfehlung des guten Zustands oder bei erheblich veränderten Wasserkörpern eine Verfehlung des guten Potenzials zulässig ist. Grundsätzlich können mit aus den dort genannten spezifischen Gründen eine Fristverlängerung oder aber weniger strenge Umweltziele begründet werden. Dazu zählt neben natürlichen Gegebenheiten und technischer Undurchführbarkeit auch die Tatsache, dass Gewässerschutzmaßnahmen unverhältnismäßig teuer sind. In Deutschland wurden bislang vor allem Fristverlängerungen in Anspruch genommen, um am hohen Schutzniveau der WRRl so weit wie möglich festzuhalten. Dies ist nach derzeitigem Stand jedoch nur bis 2027 zulässig. Zukünftig können daher ökonomische Aspekte bei der Zielabsenkung eine größere Bedeutung als bisher bekommen. Eine Zielabsenkung ist möglich, wenn menschliche Tätigkeiten so beschaffen sind, dass das Erreichen der angestrebten Umweltziele nicht möglich oder unverhältnismäßig teuer wäre. Dabei muss auch geprüft werden, ob es nicht Alternativen der menschlichen Tätigkeit gibt, die eine wesentlich bessere und nicht mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbundene Umweltoption darstellen. Auch die Rechtfertigung von Ausnahmen wird in den Bewirtschaftungsplänen der Flussgebietseinheiten vorgenommen. Sie muss für jeden Wasserkörper separat erfolgen.

Die Mitgliedstaaten sollen laut WRRL kostendeckende Wasserpreise erheben. Das bedeutet erstens, dass die Einnahmen einer Abrechnungsperiode die Kosten für Errichtung, Erhaltung und Betrieb der Wasserver- und Abwasserentsorgungseinrichtungen decken müssen. Gleichzeitig besteht aber auch ein grundsätzliches Kostenüberschreitungsverbot. Zweitens sieht die Wasserrahmenrichtlinie vor, dass auch Umwelt- und Ressourcenkosten in die Preise eingerechnet werden. An den Kosten, die dem Wasserdienstleister entstehen, sollen laut Verursacherprinzip die Hauptnutzergruppen Industrie, Landwirtschaft und Haushalte angemessen beteiligt werden. Darüber hinaus soll die Gebührenpolitik so gestaltet sein, dass Anreize für eine sparsame und nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen geschaffen werden. Weitere Informationen zur Verankerung dieser Anforderungen in Deutschland befinden sich im Kapitel Marktstrukturen und Preisgestaltung.

EuGH-Urteil zu Wasserdienstleistungen

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am 11. September 2014 die Klage der Europäischen Kommission gegen Deutschland in der Rechtssache 525/12 als unbegründet abgewiesen. Damit endet ein acht Jahre andauernder Rechtsstreit über die Auslegung und Anwendung des Begriffs "Wasserdienstleistungen" in Art. 2 und 9 der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), von dem auch die Verpflichtung zur Kostendeckung abhing. Deutschland – unterstützt von diversen anderen Mitgliedstaaten - versteht unter „Wasserdienstleistungen“ die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung, die Kommission hingegen auch die Wasserkraftnutzung, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz mit der Folge, dass für diese Tätigkeiten dann auch Entgelte zu erheben wären. Der EuGH hat nun klargestellt, dass das Fehlen einer Bepreisung nicht zwangsläufig zu einer Verfehlung der Ziele der WRRL führt. Vielmehr hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, einen wirksamen Gewässerschutz auch mit anderen Mitteln (Planung und Durchführung von regionalen Maßnahmen) sicher zu stellen. Das Urteil unterstreicht den Rahmencharakter der WRRL und ermöglicht passgenaue Lösungen für wasserwirtschaftliche Probleme. Lesenswert ist dazu auch der Schlussantrag des Generalanwalts beim EuGH, der noch klarer ausfiel als das EuGH-Urteil.

Guidance Documents zur WRRL

Grundlegende koordinierende Aktivitäten auf europäischer und nationaler Ebene begleiten den Umsetzungsprozess der WRRL. Im Rahmen der gemeinsamen europäischen Implementierungsstrategie (Common Implementation Strategy -  CIS) erstellte die Arbeitsgruppe WATECO (Water Framework Directive Economics) eine Leitlinie ("guidance document"), die die ökonomischen Anforderungen der Richtlinie konkretisierte. Die Guidance Documents können Sie im englischen Volltext herunterladen (Nr. 1 Economics and the Environment - The Implementation Challenge of the Water Framework Directive und Nr. 20 Exemptions to the Environmental Objectives).

 

Ökonomische Aspekte der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL)

Auch die 2008 in Kraft getretene MSRL verfolgt einen integrativen ganzheitlichen Ansatz. Explizit wird eine wirtschaftliche und gesellschaftliche Analyse der Nutzung der betreffenden Gewässer - sowie eine Analyse der Kosten einer Verschlechterung der Meeresumwelt eingefordert.

Für die sozialwirtschaftliche Analyse sind prinzipiell zwei Ansätze möglich:

  1. Der Ecosystem Services Approach
  2. Der Marine Water Accounts Approach

Unter dem Ecosystem Services Approach werden Ökosystemleistungen der Meere identifiziert. Beispiele für Kategorien von Ökosystemleistungen sind marine Fischbestände oder die Fähigkeit von marinen Systemen Abfälle, Gifte und andere Stoffe aufzunehmen und abzubauen, zu zersetzen oder einzulagern.  

Daraufhin ist zu analysieren, welcher Nutzen dem Menschen aus den Ökosystemleistungen erwächst. Abschließend sind die ökologischen Auswirkungen der verschiedenen Nutzungsarten zu identifizieren, die Einfluss auf die Ökosystemleistungen und damit auf die menschliche Wohlfahrt haben. Der mit den Ökosystemleistungen verbundene Nutzen lässt sich mit dem Konzept des „Total Economic Value“ erfassen und beschreiben.

Der Marine Water Accounts Approach geht von den Wirtschaftssektoren aus, die Meeresgewässer nutzen. Für jeden dieser Sektoren wird der Nutzen, der aus der wirtschaftlichen Tätigkeit resultiert, beschrieben und wenn möglich quantifiziert. Mögliche Indikatoren für den wirtschaftlichen Nutzen sind z.B. der Produktionswert, Wertschöpfung oder die Anzahl der Arbeitnehmer in einem Sektor. Abschließend sind die ökologischen Auswirkungen der verschiedenen Nutzungsarten zu identifizieren.

Die Hauptunterschiede zwischen beiden Ansätzen liegen in der Ausgangslage der Analyse und dem Ambitionsniveau (vor allem bezüglich der Datenanforderungen). Während der Ecosystem Services Approach mit der Identifizierung des Ökosystemdienstes des Meeresgebietes beginnt, schaut der Marine Water Accounts Approach zunächst auf die Wirtschaftssektoren.

Kosten der Verschlechterung der Meeresumwelt

Die Umweltauswirkungen der Meeresnutzungen führen zu einer Verschlechterung der Meeresumwelt, deren Kosten nicht bzw. nicht nur dem Verursacher selbst, sondern auch anderen Akteuren oder der Allgemeinheit in Form externer Kosten entstehen. Im EU MSRL CIS-Leitfaden zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Analyse werden drei mögliche Ansätze zur Bestimmung der Kosten vorgestellt:

  1. der Ansatz der Ökosystemdienstleistungen,
  2. der thematische Ansatz und
  3. der kostenorientierte Ansatz.

Der Ansatz der Ökosystemdienstleistungen beziffert die zukünftigen Kosten der Meeresumweltverschlechterung und liefert so eine Basis für zukünftige Maßnahmenprogramme. Allerdings ist der Ansatz sehr zeitaufwändig, stark von zum Teil nicht verfügbaren Daten abhängig und er erfordert eine Reihe von Annahmen über die zukünftige Entwicklung. Der kostenorientierte Ansatz schätzt die derzeitigen Kosten der Verschlechterung, indem die Kosten aktueller Maßnahmen zur Verbesserung der Meeresumwelt aggregiert werden. Der Ansatz gibt so einen Überblick, wieviel der Staat zurzeit für eine Verbesserung der Meeresumwelt ausgibt und ist eher als eine untere Grenze der tatsächlichen Kosten der Verschlechterung zu verstehen. 

Deutschland folgt dem sogenannten „thematischen Ansatz“, welcher die aktuellen Kosten berechnet. Dieser gilt als pragmatischer Ansatz, da er weniger daten- und annahmenabhängig ist als der Ansatz der Ökosystemleistungen.

In verschiedenen Forschungsvorhaben wird daran gearbeitet, sich der Komplexität der Darstellung von Kosten durch die Verschlechterung des Umweltzustandes zu stellen (z.B. Umweltbundesamt 2013 „Methodische Grundlagen für sozio-ökonomische Analysen sowie Folgenabschätzungen von Maßnahmen einschließlich Kosten-Nutzen Analysen nach EG-Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL)“). Vielversprechend sind hierbei Kombinationen unterschiedlicher Methoden. In der oben genannten Studie des Umweltbundesamt wurde anhand von zwei Beispielen ("Marine Abfälle in die deutsche Nordsee" und "Eutrophierung in der Ostsee") gezeigt, welcher Nutzen durch Maßnahmen zur Reduzierung der Einträge entsteht. Die Autoren kamen jedoch zu dem Schluss, dass die Übertragung der Ergebnisse internationaler und teils veralteter Studien auf Deutschland mit zum Teil zu hohen Unsicherheiten behaftet ist.

Deutschland hat bereits regionale Aktivitäten zur Ermittlung von Kosten der Verschlechterung aktiv begleitet. In einer Studie für den gesamten Ostseeraum wurden Ergebnisse einer Zahlungsbereitschaftsstudie in Deutschland für Maßnahmen zur Reduzierung der Eutrophierung in der Ostsee genutzt. Weiterhin wurde im Rahmen vom „State oft the Baltic Sea-Report“ auf S. 35 der wirtschaftliche Nutzen von Erholung basierend auf Informationen zu Reisekosten und die Anzahl der Erholungsaufenthalte an der Ostsee für alle neun Anrainerstaaten ermittelt.

 

Nationale Abgaben und Entgelte

Wassernutzungsabgaben/Wasserentnahmeentgelte

Seit Ende der achtziger Jahre haben in Deutschland die meisten Bundesländer ein sogenanntes Wasserentnahmeentgelt eingeführt. 13 von 16 Bundesländern erheben verbrauchsabhängige Entgelte für die Entnahme von Grund- und Oberflächenwasser. Diese Abgaben sind zum Beispiel von Wasserversorgungsunternehmen oder Industriebetrieben zu entrichten. Damit wurde das traditionelle Ordnungsrecht im Gewässerschutz durch ein ökonomisches Anreiz- und Finanzierungsinstrument ergänzt, um die Inanspruchnahme der öffentlichen Ressource Wasser in Wert zu setzen. Außerdem wird damit der Anforderung des Art. 9 der EU-Wasserrahmenrichtlinie Genüge getan, nach dem die Kosten für Wasserdienstleistungen (zu denen Wasserentnahmen für die Wasserversorgung zählen) einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten entsprechend dem Verursacherprinzip zu decken sind. Bei der Höhe der Abgabesätze wird in den meisten Bundesländern nach Art der Entnahme, Zweck, Menge oder Herkunft des Wassers (Oberflächenwasser oder Grundwasser) differenziert.

Allerdings existieren verschiedene länderspezifische Abweichungen von den Regelsätzen durch Befreiung oder Ermäßigung. Die Tabelle “Wasserentnahmeentgelte der Länder“ gibt eine Übersicht über die in den Bundesländern allgemein geltenden Entgeltsätze inklusive der Entgelte für die Wasserentnahme zur Rohstoffförderung sowie die verschiedenen Tatbestände und Ermäßigungsregelungen auch für den rohstofffördernden Sektor.

Abwasserabgabe

Das Abwasserabgabengesetz (AbwAG) wurde am 13.09.1976 als Rahmengesetz erlassen und trat am 1.1.1981 in Kraft. Es gilt heute in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.1.2005, BGBl. I, S. 114 ff, zuletzt geändert durch Art. 2 V vom 1.6.2016, BGBl. I, S. 1290) und sieht vor, dass für das direkte Einleiten von Abwasser in ein Gewässer eine Abgabe gezahlt wird. Diese Abgabe ist die erste bundesweit erhobene Umweltabgabe mit Lenkungsfunktion. Durch sie wird das Verursacherprinzip in der Praxis zur Anwendung gebracht, da Direkteinleiter zumindest einen Teil der Kosten der Inanspruchnahme des Umweltmediums Wasser ausgleichen müssen. Durch die Abwasserabgabe wird ferner die Vorgabe der EU-Wasserrahmenrichtlinie umgesetzt, wonach zur Kostendeckung für Wasserdienstleistungen auch die Umwelt- und Ressourcenkosten zu internalisieren sind. Das heißt: Auch für die Restverschmutzung der Gewässer bei Einhaltung aller gesetzlichen Anforderungen ist ein finanzieller Ausgleich (Abgabe) zu leisten.

Die Abgabe richtet sich nach der Menge und der Schädlichkeit bestimmter eingeleiteter Inhaltsstoffe (s. Tab. unten). Für die Bestimmung der Schädlichkeit werden die oxidierbaren Stoffe (als chemischer Sauerstoffbedarf), die Nährstoffe Phosphor und Stickstoff, die Schwermetalle Quecksilber, Cadmium, Nickel, Chrom, Blei, Kupfer und die organischen Halogenverbindungen (AOX) sowie die Giftigkeit des Abwassers gegenüber Fischeiern der Bewertung zugrunde gelegt (§ 3 i.V.m. Anlage A). Die Schädlichkeit wird durch eine "Schadeinheit" (SE) ausgedrückt.

Die Abgabe pro Schadeinheit ist von zunächst 12 DM im Jahr 1981 in mehreren Schritten bis auf 70 DM seit dem 01.01.1997 (seit Anfang 2002 umgerechnet 35,79 €) erhöht worden und ist seitdem konstant. Durch die Abgabe sollen ökonomische Anreize geschaffen werden, möglichst weitgehend Abwassereinleitungen zu vermindern. Deshalb sieht das AbwAG auch Ermäßigungen des Abgabesatzes für die Fälle vor, in denen der Abgabepflichtige gewisse Mindestanforderungen erfüllt. Außerdem können bestimmte Investitionen zur Verbesserung der Abwasserbehandlung mit der Abgabe verrechnet werden.

Die Abwasserabgabe ist an die Länder zu entrichten. Sie ist zweckgebunden für Maßnahmen der Gewässerreinhaltung zu verwenden

Zur Diskussion um die Weiterentwicklung der Abwasserabgabe hat das Umweltbundesamt diverse Gutachten in Auftrag gegeben:

Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe ? (UBA-Texte 67/2011 - Forschungsvorhaben FKZ 3709 26201)

Bei einer Reform und Modernisierung bestehender Wassernutzungsabgaben, wie auch der Einführung neuer Abgaben, müssen neben den europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben auch ökonomisch-finanzwissenschaftliche Lenkungsaspekte sowie veränderte wasserwirtschaftliche Rahmenbedingungen Beachtung finden. In einer interdisziplinären Analyse untersuchte ein Gutachten des UFZ und der Universität Leipzig im Auftrag des UBA die Leistungsfähigkeit und Reformoptionen bestehender sowie die Einführung neuartiger Wassernutzungsabgaben in den Bereichen Landwirtschaft, Schifffahrt und Wasserkraft.

• Abschlussbericht August 2011

Praktische Ausgestaltung einer fortzuentwickelnden Abwasserabgabe sowie mögliche Inhalte einer Regelung (Forschungsvorhaben FKZ 3711 26 202) - Reformbedarf bei der Abwasserabgabe

Die Abwasserabgabe war das erste umweltökonomische Lenkungsinstrument in Deutschland. Ein Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes prüfte ihre Elemente und kommt zu dem Schluss: Es besteht Reformbedarf, da sich die rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen verändert haben. Die Studie legt alle Reformelemente (z.B. Parameterauswahl, Abgabesätze, Verrechnungsmöglichkeiten, Messlösung) auf den Tisch und wägt sie gegeneinander ab. Auch die ausgelösten Belastungen für die Abgabepflichtigen wurden stichpunktmäßig erfasst. Ergebnis: Die Abgabe sollte erhalten und in ihrer Lenkungswirkung gestärkt werden.

• Abschlussbericht Juli 2014

Mikroverunreinigungen und Abwasserabgabe - Zusatzgutachten zum Forschungsvorhaben FKZ 3711 26 202

Anknüpfend an die Ergebnisse des oben genannten (Haupt-)Gutachtens zum Reformbedarf bei der Abwasserabgabe hat das Umweltbundesamt ein Zusatzgutachten (Machbarkeitsstudie) beauftragt. Dieses zeigt Wege auf, wie eine reformierte Abwasserabgabe zur Finanzierung eines weiteren Ausbaus großer Kläranlagen beitragen kann, um die Einträge von Mikroverunreinigungen in die Gewässer zu verringern. Die Gutachter empfehlen eine Bezuschussung in Höhe von 75 % der Investitionskosten aus den Mitteln der Abwasserabgabe. Dazu müsste gleichzeitig die Lenkungswirkung verstärkt und das Aufkommen der Abgabe - wie im Hauptgutachten aufgezeigt - erhöht werden.

• Zusatzgutachten

Weitere Abgaben

Neben den Abwasser einleitenden Kommunen und Industriebetrieben ist es auch denkbar, andere Bereiche, die Gewässerbelastungen verursachen, mit einer Abgabe zu belegen, um damit Gewässerverbesserungen zu erreichen. Auch dazu hat das Umweltbundesamt ein erstes Gutachten vergeben:

Arzneimittelabgabe – Inpflichtnahme des Arzneimittelsektors für Maßnahmen zur Reduktion von Mikroschadstoffen in Gewässern

Gewässer sind vom Eintrag zahlreicher Mikroverunreinigungen betroffen. Eine Quelle davon sind Arzneimittel. Schon 2013 hatte die Umweltministerkonferenz daher beschlossen, Vorschläge zu erarbeiten, mit welchen Regelungen die Hersteller von Arzneimitteln angemessen an den Kosten von Maßnahmen zur Reduzierung von Mikroverunreinigungen in den Gewässern beteiligt werden können.
Das Arzneimittelabgabe-Gutachten greift diesen Beschluss auf. Es prüft das Instrument einer Arzneimittelabgabe und identifiziert mögliche Ansatzpunkte für eine arzneimittelbezogene Abgabe einschließlich ihrer ökonomischen Wirkungen und der jeweiligen rechtlichen Zulässigkeit. Die Prüfung hat abschließend ergeben, dass eine Inpflichtnahme des Arzneimittelsektors für Maßnahmen zur Reduktion von Mikroverunreinigungen in Gewässern durch eine Abgabe prinzipiell möglich und umweltökonomisch sinnvoll ist. Diese kann neben anderen Finanzierungsquellen einen Beitrag zur Finanzierung der Nachrüstung von kommunalen Kläranlagen mit einer 4. Reinigungsstufe leisten. Eine risikoadäquate Ausgestaltung einer derartigen Abgabe wirft jedoch zahlreiche noch zu klärende praktische Vollzugsfragen auf.

Eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine Einschätzung des Umweltbundesamtes findet man hier.

Zu den Möglichkeiten, eine Abgabe auf Pflanzenschutzmitteln einzuführen, hat das Umweltministerium Schleswig-Holstein eine Studie vergeben, deren Ergebnisse als Zusammenfassung hier zu finden sind.

 

Wie können Maßnahmen zur Reduzierung von Spurenstoffen in den Gewässern finanziert werden?

Das war das Thema eines von UBA und BMU ausgerichteten Symposiums am 22. und 23. Januar 2019 in Berlin

130 Gäste aus Deutschland und dem benachbarten Ausland waren der Einladung des Umweltbundesamtes und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit gefolgt. Die gesamte Bandbreite der Stakeholder sowie eine Vielzahl anschaulicher und präziser Impulsvorträge sorgten für eine intensive Debatte über die Vor- und Nachteile sowie die rechtlichen Grenzen aller möglichen Finanzierungsinstrumente.

Es bestand Konsens in folgenden Punkten

  1. Forderung nach mehr Verursachergerechtigkeit. Die Hersteller- und Produktverantwortung waren unbestritten. Keine Einigkeit gab es über die Art ihrer Wahrnehmung.
  2. Die Finanzierung der 4. Reinigungsstufe ist nicht losgelöst von der insgesamt notwendigen Finanzierung auch von anderen Maßnahmen zur Spurenstoffreduzierung zu betrachten.
  3. Das Abwasserabgabengesetz ist novellierungsbedürftig.

Dissens bestand in folgenden Punkten:

  1. Produktabgaben wurden insbesondere von den betroffenen Stakeholdern abgelehnt. Dies gilt auch für eine Säulenlösung zur Finanzierung der vierten Reinigungsstufe (über Gebühren, Abwasserabgabe und produktbezogene Abgaben).
  2. Eine Finanzierung ausschließlich über die Abwasserabgabe wird von den Kommunalverbänden abgelehnt.
  3. Maßnahmen zur Umsetzung der Hersteller- und Produktverantwortung

Als Kriterien für die Bewertung von Finanzierungsinstrumenten wurden in der Veranstaltung herausgearbeitet:

  1. Wirksamkeit
  2. Effizienz
  3. Verfassungskonformität
  4. Praktikabilität, Vollziehbarkeit, Transaktionskosten
  5. Steuerungsfähigkeit
  6. Verteilungsgerechtigkeit

An diesen Kriterien werden sich zukünftige Finanzierungsvorschläge messen lassen müssen.

Die Vorträge der Veranstaltung sind hier nachzulesen.

 

Wasserpreise und Gebühren

Kosten der Trinkwasserbereitstellung durch Nitrat und Pflanzenschutzmitteleinträge

Eine sichere Wasseraufbereitung ist vor allem aus gesundheitlichen Gründen unabdingbar. Trinkwasser soll geschmacks-, geruchs- und farblos sein. Vor allem muss es aber frei von Krankheitserregern sein und Grenzwerte für chemische Parameter einhalten. Erst durch Aufbereitung und Reinigung wird aus Grund- und Oberflächenwasser genießbares Trinkwasser. Zu den tatsächlichen Kosten der Wasserversorgung tragen daher Aufbereitungskosten maßgeblich bei.

Die Aufbereitung des Rohwassers könnte in etlichen Regionen Deutschlands in Zukunft spürbar teurer werden. Grund ist die hohe Belastung des Grundwassers mit Nitrat. Wenn die Nitrateinträge in belasteten Grundwasserkörpern nicht bald sinken, müssen betroffene Wasserversorger zu teuren Aufbereitungsmethoden greifen, um das Rohwasser von Nitrat zu reinigen. Dies ist ein Ergebnis des UBA-Forschungsvorhabens „Quantifizierung der landwirtschaftlich verursachten Kosten zur Sicherung der Trinkwasserbereitstellung“. In diesem wurden Primärdaten zur Kostenbelastung durch Nitrat- und Pflanzenschutzmittel-Belastungen in fünf verschiedenen Modellregionen erhoben. Die in den Modellregionen zur Anwendung kommenden präventiven und reaktiven Maßnahmen wurden im Rahmen dieser Studie im Detail untersucht. Zusätzlich wurden die hypothetischen Kosten einer erweiterten technischen Aufbereitung für vier verschiedene Rohwässer ermittelt. Dabei wurden sowohl Aufbereitungsverfahren zur Verringerung einer Nitrat- als auch einer Pflanzenschutzmittel -Belastung betrachtet.

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass eine erweiterte Trinkwasseraufbereitung zur Nitrat und Pflanzenschutzmittelentfernung die Trinkwasserkosten um rund 55 bis 76 Cent pro Kubikmeter erhöhen würde. Das entspricht einer Preissteigerung von 32 bis 45 Prozent. Eine vierköpfige Familie müsste dann bis zu 134 € im Jahr mehr bezahlen.

Eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine Einschätzung des Umweltbundesamtes findet man hier.

Vorsorgende Leistungen der Wasserversorger für den Gewässer-und Gesundheitsschutz

Im Bundesanzeiger vom 28. August 2014 veröffentlichten das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) und das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) einen Katalog zu den vorsorgenden Leistungen im Gewässer- und Gesundheitsschutz.

Ziel des Kataloges ist es, Leistungen, die Wasserversorger über ihre eigentlichen Kernaufgaben hinaus im Vorsorgebereich erbringen, als unverzichtbaren Bestandteil der Daseinsvorsorge zu erhalten. Der Vorsorgegrundsatz ist von der Leitidee geprägt, Belastungen der Gewässer von vornherein zu vermeiden, um die damit verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu minimieren. Mit entsprechenden Maßnahmen unterstützen die Wasserversorger in Deutschland nachhaltig den Gewässerschutz und fördern den sorgsamen Umgang mit Wasser. Dies kommt nicht nur den Verbrauchern und der Umwelt zugute. Auch aus volkswirtschaftlicher Sicht ist es sinnvoll, dass Wasserversorger Vorsorgeleistungen übernehmen, da hierdurch Gewässerbelastungen und Kosten vermieden werden, die ansonsten von der Allgemeinheit oder anderen Aufgabenträgern übernommen werden müssten.

Ein Beispiel für solche Leistungen ist die Gewässerüberwachung, für die staatliche Stellen auf die umfangreichen Daten und Messnetze der Wasserversorger zurückgreifen können. Auch die Beratung und Unterstützung von Landwirten bei der Verringerung der Einträge von Nitrat und Pestiziden in die Gewässer ist ein wichtiger Beitrag zur Vermeidung von Umweltbelastungen.
Gemäß dem Kostendeckungsprinzip sind alle tatsächlichen Kosten in die Preis- und Tarifgestaltung der Wasserversorgung zu berücksichtigen, dazu gehören auch die Kosten für die vorsorgenden Leistungen – soweit sie vom jeweiligen Wasserversorger plausibel dargestellt werden können.

Um vorsorgende Leistungen transparent und fassbar zu machen und um Behörden und Öffentlichkeit eine Orientierung über Umfang und Art dieser Leistungen zu geben, haben Bundesumweltministerium und Bundesgesundheitsministerium einen Katalog solcher Maßnahmen veröffentlicht.

Der Katalog wurde in engem Dialog mit Verbänden der Wasserbranche erarbeitet. Durch die Mitarbeit des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches (DVGW), des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) und des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU) konnte sichergestellt werden, dass die im Katalog aufgeführten Leistungen auch dem Aufgabenspektrum der Wasserversorger entsprechen. Es wird nun Aufgabe der Verbände und Wasserversorgungsunternehmen sein, die vorsorgenden Leistungen auch in ihren wirtschaftlichen Kennzahlen adäquat abzubilden, damit die Leistungen auch in ihrer Höhe für die Kartellbehörden nachvollziehbar dokumentiert sind.

Grundlage des Kataloges waren die Ergebnisse des Forschungsvorhabens „Ökologische und hygienische Kennzahlen im Benchmarking der Wasserversorgung – Empfehlungen aus Sicht des Gewässer - und Gesundheitsschutzes“, das im Auftrag des Umweltbundesamtes erarbeitet wurde.

Anstoß für die vom Ecologic Institut, der Rödl & Partner GbR und der Hochschule Ruhr West erstellte Studie war zum einen die anhaltende öffentliche Diskussion über die Angemessenheit von Wasserpreisen. Zum anderen ist spätestens seit der Entscheidung des Bundesgerichtshofs (BGH) vom 2. Februar 2010 geklärt, dass das Kartellrecht auch auf Wasserversorger umfassend anwendbar ist und damit die Rechtfertigung überhöhter Entgelte durch die Wasserversorger zu erfolgen hat. Der daraus resultierende Kostendruck auf die Wasserversorger ist erheblich gestiegen. Gleichzeitig besteht bei den umweltpolitisch Verantwortlichen von Bund und Ländern und in der Branche Einigkeit darüber, dass dieser Kostendruck nicht zu Lasten der Leistungen des vorsorgenden Gewässer- und Gesundheitsschutzes gehen kann. Vielmehr ist es umweltpolitisches Ziel, Leistungen im vorsorgenden Gewässer-und Gesundheitsschutz langfristig im Aufgabenspektrum der Wasserversorger zu sichern und den Stellenwert dieser Leistungen im Rahmen der Entgeltregulierung zu erhöhen. Allerdings fehlte bis dahin ein einheitliches Verständnis über das Leistungsspektrum im vorsorgenden Bereich.

Die Studie erkannte, dass vorsorgende Leistungen im Gegensatz zu den betriebswirtschaftlich systematisch erfassbaren Aufgaben - wie Gewinnung, Aufbereitung und Verteilung von Trinkwasser -sich oft einer einfachen wirtschaftlichen Bewertung entziehen, da

  • sie orts- und situationsspezifisch eingesetzt werden und daher  wenig vergleichbar sind,
  • ihr Nutzen für Umwelt, Natur und Gesellschaft sich schwer quantifizieren lässt,
  • sich der eventuelle ökonomische Vorteil des vorbeugenden Schutzes der Trinkwasserressourcen gegenüber einer nachsorgenden technischen Aufbereitung schwer darstellen lässt.

Gleichzeitig arbeitet die Studie heraus, dass Wasserversorger bereits heute eine Reihe von vorsorgenden Leistungen erbringen. Dazu gehören u.a.

  • Maßnahmen, zur Vermeidung und Minimierung von Schäden, die im Rahmen der Trinkwasserbereitstellung von der Wassergewinnung bis zur Lieferung an die Haushalte entstehen können,
  • die Gewässerüberwachung zur Früherkennung von Risiken oder Schadstoffeinträgen,
  • Maßnahmen, zum Schutz vor potentiellen Schäden, verursacht durch bzw. ausgehend von anderen Nutzungen und Einrichtungen wie z.B. Land- und Forstwirtschaft, Siedlung und Verkehr, Industrie und Gewerbe, Kommunen,
  • Maßnahmen zur Verbesserung der allgemeinen Umweltbedingungen und Verbesserung des qualitativen und quantitativen Gewässerzustandes, z.B. durch Aufklärung der Bevölkerung im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit über Möglichkeiten des verantwortungsvollen Umgangs mit Trinkwasser,
  • Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit des Menschen.
 

Marktstrukturen und Preisgestaltung

Wasser- und Abwasserpreise

Die Trinkwasserversorgung fällt nach Maßgabe der jeweiligen Landesverfassungen und/oder Landeswassergesetze grundsätzlich in die Verantwortung der Gemeinden im Rahmen ihres Auftrages zur Daseinsvorsorge. Die Städte und Kommunen können diese Pflicht hoheitlich wahrnehmen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen mit der Durchführung beauftragen.

5.948 Betriebe und Unternehmen waren 2013 für die Wasserversorgung in Deutschland zuständig. Auf Grundlage statistischer Erhebungen von 1.631 Unternehmen, die für rund 80 % der insgesamt von der öffentlichen Wasserversorgung in Deutschland geförderten Wassermenge zuständig sind, waren 2015 64 % öffentlich-rechtlich und 36 % privatrechtlich organisiert. Weitere Hintergründe zur Marktstruktur finden sich unter „Wasserwirtschaft in Deutschland“.

Grundlage für die Ermittlung der Wasserpreise sind in Deutschland die tatsächlichen Kosten, die dem Unternehmen rund um die Wasserversorgung entstehen. Dies betrifft sämtliche Kosten der Wassergewinnung, Aufbereitung, Speicherung und Verteilung, aber auch die Aufwendungen für Investitionen in die Substanzerhaltung und in den Gewässerschutz. Dies entspricht dem in der WRRL verankertem Kostendeckungsprinzip. Nach dem Kostendeckungsprinzip werden neben den laufenden Betriebskosten auch die entstandenen Kapitalkosten durch die Wassertarife abgedeckt.

In Deutschland ist das Kostendeckungsprinzip in allen Bundesländern gesetzlich verankert und wird in den Bewirtschaftungsplänen der Länder dokumentiert. Auch externe Kosten werden in Deutschland

  1. durch die bundesweit etablierte Abwasserabgabe,
  2. die in 13 Bundesländern erhobenen Wasserentnahmeentgelte und
  3. durch die in den wasserrechtlichen Erlaubnis- und Bewilligungsbescheiden durch Auflagen festgesetzten Vorsorge- und Ausgleichsmaßnahmen

zum Teil den Verursachern angelastet.

Das Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (AbwAG) setzt die Vorgabe der WRRL um, wonach zur Kostendeckung auch die Umwelt- und Ressourcenkosten zu internalisieren sind. Die Abgabe pro Schadeinheit ist in mehreren Schritten bis 1997 auf 70 DM (jetzt 35,79 €) erhöht. Seitdem ist keine Anpassung mehr erfolgt, so dass die ökonomischen Anreize Abwassereinleitungen zu vermindern, durch die Inflation seit 1997 deutlich zurückgegangen sind.

Liberalisierung und Privatisierung

Die Übertragung von Aufgaben der Wasserver- und Abwasserentsorgung von öffentlichen Körperschaften auf private Unternehmen wird in Deutschland seit langem und in immer wiederkehrenden Abständen diskutiert. Dabei werden von den Befürwortern dieser Entwicklung als Argumente eine effektivere und wirtschaftlichere Erledigung der Aufgaben sowie die einfachere Bereitstellung von Kapital für anstehende Investitionen angeführt; die Gegner befürchten demgegenüber langfristig einen verringerten Umweltschutz, eine Beeinträchtigung der Qualität des Trinkwassers sowie einen schwindenden Einfluss von Bürgerinnen und Bürgern sowie Politik und Verwaltung auf wasserwirtschaftliche Entscheidungen.
Während das Leben des Menschen grundsätzlich auch möglich wäre, wenn beispielsweise Strom durch Gas, Erdöl durch pflanzliche Rohstoffe und Metalle durch Kunststoffe ersetzt würden, ist Wasser dafür eine unabdingbare Voraussetzung. Insofern kann es in Deutschland als Konsens angesehen werden, dass die Bewirtschaftung der Wasserressourcen einer besonderen staatlichen Kontrolle unterstellt wird. Demgegenüber ist die Frage, wie weit eine kommerzielle Vermarktung der Ressource Wasser gehen darf, noch nicht einvernehmlich beantwortet worden.

Das Umweltbundesamt hat sich bereits im Jahr 2000 zu einer „Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung“ und zu deren Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz geäußert sowie die Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft vorgenommen. Die Grundaussagen der UBA-Texte 2/00 sind weiter aktuell.

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 Wasserwirtschaft  Wasserrahmenrichtlinie  Trinkwasser