Handel mit Flächenzertifikaten

Der Handel mit Flächenzertifikaten wurde von 2013 bis 2017 erstmals in einem überregionalen Modellversuch mit Kommunen in der Praxis erprobt. Bisher gab es nur ein erstes Planspiel im kleinen Maßstab. Dabei geht die Wissenschaft davon aus, dass der Handel mit Flächenzertifikaten sehr wirksam sein könnte. Das Planspiel im Auftrag des Umweltbundesamts geht auf eine Vereinbarung im Koalitionsvertrag der Regierungsparteien vom Oktober 2009 zurück.

Grundprinzip und Nutzen des Flächenhandels

Der Gedanke, die Nutzung von Umweltgütern durch Handelssysteme zu steuern, ist nicht neu. Grundsätzlich liegt ihm ein umweltökonomischer Ansatz zugrunde. Die Inanspruchnahme des Umweltgutes, hier der Fläche, wird begrenzt und in Teilnutzungsansprüche aufgeteilt. Diese werden als handelbare Rechte (hier Zertifikate) an die Interessenten ausgegeben. Prominentester Vertreter von Handelssystemen ist der Emissionshandel, der dafür sorgen soll, den Ausstoß von Treibhausgasen zu vermindern.

Das Prinzip des Flächenhandels basiert darauf, dass den Kommunen sogenannte Flächenausweisungsrechte in Form von Zertifikaten zugeteilt werden. Diese benötigen sie, wenn durch einen Bebauungsplan im Außenbereich neues Baurecht geschaffen werden soll. Die Anzahl der Zertifikate muss dann dem Umfang der erstmals für Siedlungs- und Verkehrszwecke gewidmeten Fläche entsprechen.

Zertifikate sind nur dann erforderlich, wenn der Außenbereich bebaut werden soll. Für Baumaßnahmen im Innenbereich sind keine Zertifikate erforderlich. Ist der Flächenbedarf im Außenbereich größer als die verfügbaren Zertifikate, können zusätzliche Zertifikate von anderen Kommunen erworben werden. Wenn Kommunen die ihnen zugewiesenen Zertifikate nicht selber benötigen können sie die Rechte also an andere Kommunen verkaufen. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn sie ihren Flächenbedarf im Innenbereich auf Brachflächen realisieren.

Für die Summe der zugeteilten Zertifikate kann eine Obergrenze festgelegt werden. Das können in Deutschland zum Beispiel 30 Hektar pro Tag sein. Dies würde dem Ziel der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie entsprechen, das bis 2020 umgesetzt werden soll. Möglich wäre aber auch jedes beliebige Zwischenziel auf dem Weg zum „30-Hektar-Ziel“ oder andere Flächensparziele, die auch nach 2020 festgelegt sein können. Ziel ist es, dass die Kommunen keine Flächenangebotspolitik mehr betreiben und „Flächen auf Vorrat“ ausweisen – in der Hoffnung, Einwohnerinnen und Einwohner sowie Gewerbetreibende anzuziehen. Diese Kommunen würden unter ökonomischen Gesichtspunkten die ihnen zugeteilten Zertifikate tendenziell eher am Markt verkaufen.

Potenzielle Käufer von Flächenzertifikaten sind dagegen Wachstumskommunen, die das wirtschaftliche Milieu stärken. Diese verfügen weder über genügend Zertifikate noch über ausreichend Innenbereichsflächen, um ihre Flächenpolitik umzusetzen. Siekaufen dann – und nur dann – Zertifikate, wenn es sich wirklich ökonomisch rechnet. Flächenverbrauch würde also überwiegend dort stattfinden, wo er den meisten Nutzen stiftet. Die Vorteile dieses Ansatzes liegen auf der Hand:

• Die Kontingente können auf das „30 Hektar-Ziel“ (oder jedes andere Flächensparziel) ausgerichtet werden und gewährleisten eine treffsichere Zielerreichung.
• Die marktwirtschaftlichen Handelsmechanismen verhindern Flächenausweisungen in Kommunen, die davon keinen großen Nutzen haben.
• Die Verknappung von Neuausweisungen führt zu Preissteigerungen für Bestandsflächen. Der Wettbewerbsnachteil innerörtlicher Brachflächen wird geringer, Ihre Revitalisierung wäre attraktiver.
• Die Kontingente sind frei handelbar, das heißt, die Flexibilität und Planungshoheit der Kommunen bleibt erhalten.
• Flächensparen wird belohnt. Kommunen, die auf Neuausweisungen verzichten, können Einnahmen erzielen.
• Das Planungsrecht wird nicht geschwächt, sondern gestärkt. Die bewährten Planungsinstrumente zur qualitativen Steuerung der Flächeninanspruchnahme würden durch eine quantitative Komponente ergänzt.

In diversen Forschungsvorhaben wurde untersucht, ob Handelssysteme von ihrer Struktur überhaupt für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme geeignet und ob sie prinzipiell wirksam umsetzbar sind. Festgestellt werden kann, dass die Wissenschaft daran mittlerweile keinen Zweifel mehr lässt. Es liegen konkrete Vorschläge zur Gestaltung der einzelnen Systembestandteile sowie zur Gesamtkonzeption eines bundesweiten Systems vor. Dazu gehören unter anderem die wert- und mengenmäßige Beschränkung (Kontingentierung), die sachliche und räumliche Marktabgrenzung, Ziele und Regeln für die Erstzuteilung der Kontingente, die Organisation des Handels, zeitliche Gültigkeit der Zertifikate und das systematische Erfassen, Beobachten und Überwachen (Monitoring). Ebenfalls konnten die (verfassungs-)rechtlichen Grundlagen für die bundesweite Regelung eines Handelssystems untersucht und ausgewiesen werden.

Überregionaler Modellversuch zum Flächenhandel

Die Regierungsparteien für die 17. Legislaturperiode haben in ihrem Koalitionsvertrag vom Oktober 2009 vereinbart, die Innenentwicklung weiter zu stärken, um den Flächenverbrauch mit Blick auf das „30-Hektar-Ziel“ zu reduzieren. Kernpunkt ist dabei die Absicht, den Flächenhandel in der Praxis zu erproben: „Wir beabsichtigen, einen Modellversuch zu initiieren, in dem Kommunen auf freiwilliger Basis ein überregionales Handelssystem für die Flächennutzung erproben".

Ein Gestaltungsvorschlag zur Durchführung des Modellversuches wurde in einem Forschungsvorhaben des Umweltbundesamtes erarbeitet (Vorbereitungsvorhaben). Außerdem konnten die letzten offenen Fragen zum Flächenhandel in diesem Vorhaben geklärt werden:

• Das Bauplanungs- und Raumordnungsrecht muss im Wesentlichen nicht geändert werden. Handelbare Zertifikate ersetzen weder die Fach- noch die Raumordnungsplanung, sondern ergänzen sie lediglich.
• Grundsätzlich sind nur Planungsverfahren zertifikatspflichtig, die den Außenbereich berühren. Planungen im Innenbereich sind nicht zertifikatspflichtig. Ein pragmatisches und „verwaltungsschlankes“ Verfahren, den zertifikatspflichtigen Außenbereich vom nicht zertifikatsplichtigen „Innenbereich“ abzugrenzen wurde erarbeitet.
• Die Umlage der Zertifikatskosten auf Grundstückseigentümer und Entwicklungsträger durch die Kommune ist zulässig.
• Für die kostenlose Zuteilung der Zertifikate wurde ein Zuteilungsmodell auf der Basis eines Bevölkerungsschlüssels erarbeitet. Mit einem Zertifikate-Rechner kann jede Kommune ermitteln, wie viele Zertifikate sie beim Flächenhandel bekommen würde (in 1.000 m² Bruttobauland pro Jahr und Zertifikat).
• Durch die Rücknahme bestehender Baurechte können die Kommunen zusätzlich sogenannte weiße Zertifikate einbringen, die ebenfalls handelbar sind und mit denen Verpflichtungen vergeben werden, mit denen weitere Einsparziele erreicht werden können.

Von 2013 bis 2017 wurde der überregionale Modellversuch zum Flächenhandel im Auftrag des Umweltbundesamtes realisiert. Dabei wurde mehrstufig vorgegangen und der Anteil der mitwirkenden Kommunen schrittweise auf 50 auf 87 Kommunen erweitert. Der Modellversuch selbst wurde als Planspiel durchgeführt und setzte sich aus zwei Kernelementen zusammen:

Kommunale Fallstudien

Mit 15 Kommunen wurden Fallstudien durchgeführt, um das Instrument „Flächenhandel“ zu erproben. Dabei sollen die Ausgangsbedingungen, Zielsetzungen und Entscheidungsprozesse bei Flächenausweisungen beleuchtet werden. Daraus wurde abgeleitet, wie Flächenausweisungen mit dem Kauf oder Verkauf von Flächenzertifikaten verbunden werden könnten.

Kontrolliertes Feldexperiment

In einem kontrollierten Feldexperiment mit mindestens 87 Modellkommunen wurde ein Planspiel zur Simulation des Flächenhandels durchgeführt. Dabei wurden im Zeitraffer alle geplanten Flächenausweisungen der kommenden 15 Jahre sowie der damit verbundene Kauf und Verkauf von Flächenzertifikaten dargestellt. Hierfür wurden computerunterstützte Sitzungen durchgeführt, an denen ausgewählte Vertreterinnen und Vertreter der Kommunen (z. B. aus dem Planungsamt und/oder der Kämmerei) teilnahmen. Geprüft wurde unter anderem:

• Führt der Flächenhandel dazu, dass Ausweisungen auch an den „richtigen“ Standorten unterbleiben?
• Wie stark schwankt der Preis um den Gleichgewichtspreis? (Wann) Kommt es zu störenden Preisschwankungen?
• Welche Abstimmungsprozesse innerhalb der Kommunen lösen einen Flächenhandel aus und welchen Aufwand bedeuten diese Prozesse?

Der Modellversuch ist mittlerweile erfolgreich abgeschlossen. Der Abschlussbericht kann hier heruntergeladen werden. Die Inhalte der begleitenden Projekthomepage mit zahlreichen Detailinformationen zum Modellversuch sind hier dokumentiert. Ein Archiv der Original-Projektseite zur offline Navigation kann (in Kürze) hier heruntergeladen werden.