Die aktuell verbindlich einzuhaltenden Grenzwerte z. B. für Feinstaub und Stickstoffdioxid und die Zielwerte für Ozon sind vor mehr als 20 Jahren festgelegt worden und entsprechen nicht mehr den heutigen wissenschaftlichen Erkenntnissen über die gesundheitlichen Auswirkungen von Luftverschmutzung. Grenz- und Zielwerte in Europa gehen auf EU-Richtlinien zur Luftqualität (2008/50/EG, 2004/107/EG und früher) zurück. In den vergangenen Jahren wurden diese Richtlinien von der Europäischen Kommission umfassend überarbeitet und vom Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union im Herbst 2024 in neuer Fassung als Richtlinie über Luftqualität und saubere Luft für Europa (2024/2881) verabschiedet. Eine Überführung der Richtlinie ins deutsches Recht erfolgt derzeit.
Die neue Richtlinie orientiert sich an den 2021 veröffentlichten Luftgüteleitlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Für diese wertet die WHO weltweit verfügbare wissenschaftliche Studien aus und fasst den aktuellen Forschungsstand zu den gesundheitlichen Folgen von Luftschadstoffen zusammen. Auf dieser Basis leitet sie Richtwerte für einzelne Schadstoffe ab, die angeben, ab welchen Konzentrationen Gesundheitsrisiken deutlich zunehmen. Die letzte Aktualisierung wurde 2021 veröffentlicht und enthält deutlich niedrigere Richtwerte als zuvor. Weitere Informationen zu den WHO-Richtwerten sind hier zu finden.
Mit der Aktualisierung der EU-Richtlinie wurden die Grenzwerte für Luftschadstoffe verschärft, um sie an die Leitlinien der WHO anzupassen. Zudem wurden die zulässigen Überschreitungen reduziert. Das UBA begrüßt die strengeren Vorgaben für Luftschadstoffe als wichtigen Schritt zum besseren Schutz der menschlichen Gesundheit. Es bleibt jedoch festzuhalten, dass eine Diskrepanz zwischen den neuen politisch ausgehandelten Grenzwerten und den von der WHO festgelegten Richtwerten, insbesondere für die Luftschadstoffe Feinstaub (PM10 und PM2,5) und Stickstoffdioxid (NO2) besteht (Tabelle). Der Grund hierfür liegt darin, dass die WHO-Richtwerte auf gesundheitswissenschaftlicher Evidenz basieren und darauf abzielen, den bestmöglichen Schutz der Gesundheit zu gewährleisten. Politisch vereinbarte Grenz- und Zielwerte sind im Unterschied dazu gesetzlich festgelegte Werte, die (im Fall von Grenzwerten) ab einem bestimmten Zeitpunkt verbindlich einzuhalten sind. In ihre Festlegung fließen neben den WHO-Richtwerten auch Überlegungen zur Erreichbarkeit der Einhaltung ein, bei denen der Nutzen von Minderungsmaßnahmen den monetären Kosten (verbunden evtl. auch mit gesellschaftlichen Folgen) gegenübergestellt wird.
Für alle Luftschadstoffe sind in der Richtlinie verbindliche Grenzwerte festgelegt. Im sogenannten „Fitness Check“, den die EU-Kommission im Vorfeld durchgeführt hatte, zeigte sich, dass Grenzwerte deutlich effektiver sind als Zielwerte. Zielwerte geben zwar eine angestrebte Konzentration vor, doch bei ihrer Verfehlung gibt es keine Sanktionen. Insbesondere für Metalle, die in der Luft meist als Staubpartikel vorliegen, wurden daher die bisherigen Zielwerte in verbindliche Grenzwerte überführt. Eine Ausnahme bildet Ozon: Für diesen Schadstoff wurden weiterhin Zielwerte definiert, da Ozon – anders als die anderen Luftschadstoffe – nicht direkt lokal reduziert werden kann. Bodennahes Ozon entsteht durch komplexe photochemische Prozesse aus Vorläufersubstanzen wie Stickoxiden und flüchtigen organischen Verbindungen. Aufgrund des nur begrenzten Einflusses auf die Bildung von Ozon wurden daher Zielwerte festgelegt. Aus gesundheitlicher Sicht sollte jedoch auch die Ozonbelastung so gering wie möglich sein, da etwa 10 bis 15 Prozent der Bevölkerung empfindlich auf Ozon reagieren.
Die neue Richtlinie enthält einen Passus zur regelmäßigen Überprüfung der Grenzwerte basierend auf neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen. Dies bewerten wir als eine wertvolle Ergänzung.
Des Weiteren wurde in der neuen Richtlinie der Indikator für die durchschnittliche Exposition ausgeweitet und gilt nun sowohl für PM2.5 als auch für NO2. Mit diesem soll die Belastung der Bevölkerung gezielt dort verringert werden, wo sich Menschen den Großteil ihrer Zeit aufhalten. Langfristig ist es das Ziel, in typischen Wohngebieten die von der WHO empfohlenen PM2,5- und NO2-Jahresmittelkonzentrationen nicht mehr zu überschreiten. Dies sehen wir als sinnvolle Erweiterung der Richtlinie.
Die strengeren Grenzwerte sind ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu dem Null-Schadstoff-Ziel der EU, d. h. Schadstoffe so weit bis 2050 zu reduzieren, dass keine negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit mehr zu erwarten sind und markiert einen zentralen Meilenstein auf dem Weg zur Einhaltung der WHO-Richtwerte. Aus Sicht des Gesundheitsschutzes ist anzustreben, die Luftschadstoffbelastung noch weiter zu reduzieren, um die WHO-Richtwerte so bald wie möglich einzuhalten. Strengere Grenzwerte leisten darüber hinaus auch einen Beitrag zur Eindämmung des Klimawandels und seinen gesundheitlichen Folgen.
Hintergrund:
Luftverschmutzung ist nach derzeitigem Stand der Wissenschaft das größte Umweltrisiko für die Gesundheit in Deutschland und ein wichtiger Faktor bei der Entstehung von chronischen Erkrankungen wie Herz-Kreislauferkrankungen, untere Atemwegsinfektionen, COPD, Schlaganfällen, Herzinfarkten, bestimmten Krebserkrankungen und Diabetes Mellitus Typ 2.
In Europa atmet der größte Teil der Bevölkerung Luft, die Feinstaubkonzentrationen oberhalb der WHO-Richtwerte aufweist (im Jahr 2023 waren 99,6 % der Bevölkerung in Deutschland Feinstaubkonzentrationen über 5 µg/m3 ausgesetzt). Insbesondere vulnerable und daher besonders schutzbedürftige sowie ökonomisch benachteiligte Bevölkerungsgruppen sind überdurchschnittlich stark von den gesundheitlichen Risiken der Luftverschmutzung betroffen.