EU-Agrarpolitik: Greening liefert nur geringe Umweltwirkungen | Umweltbundesamt

Die GAP-Reform von 2013 sollte die Landwirtschaft in Europa umweltfreundlicher gestalten. Ein Teil der GAP-Direktzahlungen aus der ersten Säule wurde deshalb an Bewirtschaftungsmethoden geknüpft: etwa an Vorgaben zur Anbaudiversifizierung, den Erhalt von Dauergrünland und der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Dieses „Greening“ sollte die negativen Umweltwirkungen der Landwirtschaft abmildern.

Im Evaluationsprojekt „GAPEval III“, das auf den Vorgänger-Projekten GAPEval l und GAPEval II aufbaut und dessen Analysen, z.B. zum Greening, fortsetzt, hat das Thünen-Institut (TI) die Auswirkungen der GAP nach Umweltgesichtspunkten untersucht. Für die Studie wertete das TI Daten aus Förderanträgen für die GAP-Zahlungen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) aus den Bundesländern Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz aus. Zudem wurden ergänzend Daten der deutschlandweiten Agrarstrukturerhebung (ASE) und des Herkunftssicherungs- und Informationssystems für Tiere (HIT, Rinderdaten) herangezogen. Das Umweltrisiko von Pflanzenschutzmitteln für spezifische Bodenklimaräume wurde anhand von Risikoindikatoren vom Julius-Kühn-Institut (JKI) analysiert.

Begrenzte Umweltwirkungen der Greening-Maßnahmen

Die Bilanz fällt gemischt aus: Es zeigt sich, dass die Greening-Vorgaben einen geringen Einfluss auf die Art der ⁠Landnutzung⁠ und damit auf den Agrarumwelt- und -naturschutz hatten.

So brachte etwa die Anbaudiversifizierung, d.h. der Anbau verschiedener Kulturen auf den Ackerflächen, kaum nennenswerte Vorteile für den Umwelt- und Naturschutz. Schon vor Einführung des Greenings waren die Auflagen auf 81 Prozent der Ackerflächen erfüllt, danach belief sich der Anteil auf 95 Prozent.

Auch beim Dauergrünland blieb der Anteil mit rund 28 Prozent der gesamten landwirtschaftlichen Fläche seit 2015 stabil. Damit konnte der konstante Rückgang von Grünlandflächen der vorangegangenen Jahre gestoppt werden – eine positive Entwicklung, die allerding nicht allein der GAP zuzuschreiben ist. In Deutschland etwa wurde im selben Zeitraum der Grünlandschutz im Ordnungsrecht der Länder verschärft.

Ökologische Vorrangflächen (ÖVF) wurden eingeführt, um die ⁠Biodiversität⁠ in der Agrarlandschaft zu fördern. Als ÖVF konnten u. a. Zwischenfrüchte, Brachen und Leguminosen gemeldet werden. Allerdings wurden die ÖVF-Vorgaben überwiegend über den Anbau von Zwischenfrüchten erfüllt, die aus Biodiversitätssicht weniger wertvoll sind. Besonders in Regionen mit intensiver Tierhaltung waren Zwischenfrüchte beliebt, da diese sich gut in die Anbauplanung integrieren ließen.

Ökologische Vorteile durch den Anbau von Leguminosen

Leguminosen, also Hülsenfrüchte wie Erbsen, Bohnen, Soja, Klee und Lupinen, spielten zu Beginn der GAP-Periode nur eine untergeordnete Rolle: Sie wurden lediglich auf 0,8 Prozent der Ackerfläche zur Erfüllung der Greening-Vorgaben zu ökologischen Vorrangflächen angebaut. Mehr als zwei Drittel davon wurde über großkörnige Leguminosen erfüllt. Nach der Einführung eines Verbots von Pflanzenschutzmitteln auf diesen Flächen im Jahr 2018 halbierte sich dieser Anteil an großkörnigen Leguminosen. Stattdessen wurden nun zu über zwei Dritteln kleinkörnige Leguminosen gemeldet. Diese können in der Regel ohne ⁠Pflanzenschutzmittel⁠ angebaut werden und sind auch aus Naturschutzsicht ein Gewinn, da sie für Insekten und Feldvögel wichtige Nahrungsquellen und Habitate bieten.

Der Anteil ökologisch wertvoller Flächen, wie Brachen, zur Erfüllung der Greening-Vorgaben sank von 2015 bis 2021 von 1,9 auf 1,7 Prozent. Diese Flächen finden sich vor allem in ertragsschwächeren Regionen und waren für Intensivregionen keine attraktive Option. Insgesamt ist aber zu verzeichnen, dass Brachen (außerhalb der ökologischen Vorrangflächen) zunahmen, aber nicht die höheren Anteile an der landwirtschaftlichen Fläche der Jahrtausendwende erreichen konnten.

Neben den Landnutzungsänderungen lag ein weiterer Fokus der Studie auf der Nutztierhaltung. Hier zeigt sich ein deutliches Bild: Die Tierbestände pro Betrieb, vor allem beim Geflügel, sind stark gestiegen. Aus Umweltsicht führt diese Intensivierung zu hohen regionalen Belastungen von Böden, Luft und Gewässern, etwa durch die hohen Stickstoffeinträge der Wirtschaftsdünger. Im selben Zeitraum sanken die Bestände von Rindern und Schweinen. Ein insgesamt geringerer Tierbestand ist aus Umweltsicht positiv, da weniger Flächen für den Anbau von Futtermitteln und damit auch weniger Pflanzenschutz- und Düngemittel benötigt werden. Außerdem sinken die Nährstoffeinträge durch Wirtschaftsdünger und die Ammoniak- und Treibhausgasemissionen.

Trotz der Schwächen des Greenings und der beschränkten positiven Umweltwirkung der laufenden GAP-Periode sind die Umweltauflagen der GAP wenigstens als kleiner Schritt in Richtung ⁠Nachhaltigkeit⁠ zu werten. Der aktuelle Legislativvorschlag der EU-Kommission für die GAP nach 2027 setzt stark auf eine Abschwächung der Umwelt- und Klimaschutzstandards und gefährdet auch die bisherigen kleinen Erfolge hin zu mehr Umwelt- und ⁠Klimaschutz⁠.