Pestizidzulassungen hebeln Umweltschutz aus

Ein Feld mit einem Pflanzenschutzgerät, welches Düngermittel verteilt zum Vergrößern anklicken
Mais darf mit einem grundwasserschädlichen Herbizid behandelt werden
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Nach geltender Rechtslage bekommen in Deutschland Pestizide Zulassungen, obwohl sie nach wissenschaftlichen Erkenntnissen der Umwelt schaden. Den deutschen Behörden ist es derzeit nicht möglich, die Umwelt effektiv vor schädlichen Pestiziden zu schützen. Das sollte europarechtlich neu geregelt werden.

Landwirtschaftlich genutzte ⁠Pestizide⁠ – umgangssprachlich Pflanzenschutzmittel (PSM) - müssen in jedem Land der EU zugelassen sein, in dem sie vermarktet werden sollen. Wenn Pestizidhersteller eine Zulassung in mehreren EU-Ländern benötigen, können sie einen Staat auswählen, der das Mittel dann auf seine Wirksamkeit und seine Risiken für Umwelt und Gesundheit prüft. Diese Bewertung kann das Unternehmen dann in weiteren Staaten der EU einreichen. Diese müssen das Mittel ebenfalls zulassen, sofern keine landesspezifischen Gründe, wie bestimmte Landschafts- oder Klimabedingungen oder landwirtschaftliche Besonderheiten dagegensprechen. Die EU-Pflanzenschutzmittelverordnung ermöglicht es allerdings, den Rahmen dafür so eng auszulegen, dass praktisch keine Abweichung in der Zulassungsentscheidung möglich ist, auch wenn es handfeste fachliche Argumente dafür gibt. Laut aktueller Rechtsprechung in Deutschland läuft eine eigene nationale Bewertung, auch wenn sie auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruht, dem Ziel eines harmonisierten Binnenmarktes für Pflanzenschutzmittel zuwider. Die deutschen Behörden seien deshalb an das Fachurteil des erstbewertenden Mitgliedstaates gebunden – auch dann, wenn dieser erkennbar gegen Bewertungsleitlinien verstoßen habe oder seine Bewertung aus heutiger Sicht fehlerhaft sei. 

In mehreren Fällen wurde die Zulassung trotz hoher Risiken erteilt

In Deutschland hat das Umweltbundesamt (⁠UBA⁠) die Aufgabe, die Umweltrisiken von Pestiziden zu bewerten. Für einige kürzlich beantragte Pflanzenschutzmittel stuft das UBA die Umweltrisiken so hoch ein, dass sie nach fachlichen Kriterien nicht oder nur mit strengen Auflagen zulassungsfähig wären. Dennoch konnten die Herstellerfirmen die Zulassungen für Deutschland ohne solche Auflagen vor Gericht durchsetzen. 

Beim Zerfall des Unkrautvernichters Flufenacet etwa entsteht Trifluoracetat (TFA) – ein Stoff, der sich nicht abbaut und schnell im gesamten Wasserkreislauf verteilt, wiewohl er bis jetzt toxikologisch unauffällig ist. Das Maisherbizid S-Metolachlor baut im Boden zu mehreren Stoffen ab, von denen einer sogar noch eine ähnliche Wirksamkeit besitzt wie der Wirkstoff selbst. Für beide Fälle hat das UBA ein hohes Eintragspotenzial in das Grundwasser nachgewiesen und bereits erhöhte Konzentrationen in vielen Grundwasserkörpern deutschlandweit festgestellt. Dennoch durften die deutschen Behörden nicht regulierend eingreifen: Sowohl eine Verweigerung der Zulassung als auch Maßnahmen zur Eintragsminderung wurden für unzulässig erklärt. Demnach hätte das UBA sich der Entscheidung des erstbewertenden Staats anschließen sollen, die allerdings nicht dem aktuellen Wissensstand entspricht und nicht die spezielle Belastungssituation in Deutschland berücksichtigt.

In Deutschland schlagen Wasserversorger Alarm, denn die Abbauprodukte der oben genannten Stoffe überschreiten bereits jetzt die Schwellenwerte im Rohwasser und beeinträchtigen dessen Vermarktbarkeit. Die derzeitigen Zulassungsbedingungen für Flufenacet und S-Metolachlor stellen daher den hohen nationalen Schutzstandard für das Grundwasser infrage und können zu einer Verschlechterung der Grundwasserqualität insgesamt führen – auch mit Blick auf andere Stoffe. Der Konflikt um die landwirtschaftliche Nutzung von Trinkwassereinzugsgebieten wird verschärft, wenn der sachgemäße Einsatz von Pestiziden zu enormen Grund- und Trinkwasserbelastungen führt.

Ein anderer Fall: Für Pestizidanwendungen mit dem Wirkstoff Fluazinam errechnete das UBA so hohe Wirkstoffgehalte im Boden, dass schädliche Effekte auf Regenwürmer zu erwarten waren. In die Berechnung bezog das UBA Studien ein, die die Regenwurmpopulationen direkt auf dem Acker untersuchten und einen starken Effekt durch die Anwendung der Mittel zeigten. Da diese Pilzmittel aber in anderen Mitgliedstaaten ohne Berücksichtigung dieser Studien zugelassen worden waren, musste die Zulassung auch in Deutschland erteilt werden. Regenwürmer werden stellvertretend für alle Bodenorganismen bewertet. Diese spielen eine entscheidende Rolle bei der Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit. Ihr Schutz liegt daher auch stark im Interesse der Landwirtschaft. Die Agrarbetriebe können nun nicht mehr davon ausgehen, dass zugelassene Mittel unschädlich für ihre Böden sind.

Deutschland ist immer weniger an wissenschaftlicher Bewertung beteiligt

Die Herstellerfirmen können selbst auswählen, in welchem Staat sie ihr Produkt zur erstmaligen Bewertung und Zulassung einreichen. Dadurch können sie ihre Zulassungsanträge gezielt in solchen EU-Staaten einreichen, die in ihren Bewertungen einen niedrigeren Schutzstandard ansetzen als Deutschland. Da alle anderen EU-Staaten an die Schlussfolgerung aus dieser Bewertung gebunden sind, setzt sich in Europa nach und nach der niedrigste Standard durch. Dass die Herstellerfirmen von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, zeigt sich deutlich: Während 2011–2013 noch 46 Prozent aller Zulassungen in Deutschland bewertet wurden, waren es in den Jahren 2019/2020 nur noch 9 Prozent. Damit können bei über 90 Prozent aller Zulassungen in Deutschland die deutschen Behörden nicht mehr eigenständig über Bewertung und Zulassung entscheiden.

Die Behörden der EU-Länder sind sehr unterschiedlich ausgestattet

Die Arbeitsteilung im Zulassungsverfahren zielt darauf ab, gleich hohe Schutzstandards in der gesamten EU zu haben und den Aufwand für alle zu reduzieren. Praktisch sind die Behörden der einzelnen Staaten aber sehr unterschiedlich aufgestellt, was Personal und Arbeitsroutinen angeht. Manche Staaten entscheiden sich, nur die Daten und Studien zu verwenden, die zum Zeitpunkt der letzten Wirkstoffgenehmigung vorlagen – auch wenn zwischenzeitlich neue Erkenntnisse gewonnen wurden, die deutlich höhere Risiken anzeigen. Als Basis für die Produktzulassungen in den Ländern wird jeder Wirkstoff alle 7 bis 15 Jahre auf EU-Ebene überprüft. Die Wiedergenehmigungsverfahren auf EU-Ebene werden allerdings oft über Jahre verzögert: Wenn das geschieht, wird die Genehmigung über die gesetzlichen Fristen hinaus immer wieder verlängert. Dadurch können neue Daten und Erkenntnisse mitunter schon jahrelang vorliegen, werden aber von vielen Mitgliedstaaten trotzdem nicht verwendet – obwohl die Pflanzenschutzmittelverordnung klar vorsieht, dass der prüfende Mitgliedstaat eine Bewertung unter Berücksichtigung des neuesten Stands von Wissenschaft und Technik vorzunehmen hat. Der bereits genannte Wirkstoff Flufenacet beispielsweise wurde zuletzt 2004 genehmigt. Bis heute ist die Neuprüfung nicht formal abgeschlossen und wird frühestens 2024 erwartet. Viele Zulassungen Flufenacet-haltiger Mittel basieren dadurch auf einem Wissensstand von vor 20 Jahren. Die Gerichtsurteile untersagen dennoch die Verwendung neuerer Erkenntnisse, wenn sie nicht vom erstbewertenden Mitgliedstaat verwendet wurden.

Das UBA bewertet die Risiken von Pestiziden nach dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik, so wie es auch in der Pflanzenschutzmittelverordnung vorgesehen ist. Dies bedeutet, dass alle relevanten Daten und Erkenntnisse in die Entscheidungsfindung einbezogen werden. In Deutschland gemessene Pestizidrückstände im Grundwasser bilden eine wertvolle Datenbasis, um die Risiken dieser Pestizide zu beziffern. Dass sowohl neue Studien, als auch Messdaten aus Deutschland laut der Gerichtsurteile nicht genutzt werden dürfen, wenn ein Produkt schon in einem anderen Staat zugelassen worden war, ist problematisch, denn es steht im Widerspruch zu dem wissenschaftlichen Anspruch einer Risikobewertung.

Keine Bewertungsmethode – keine Risiken

Oft werden neue Bewertungsleitlinien in der EU mit zeitlicher Verzögerung erarbeitet, nachdem entsprechende wissenschaftliche Erkenntnisse schon länger vorliegen. Und auch die anschließende Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten ist langwierig. Es dauert im Regelfall viele Jahre, bis ein neuer Leitfaden gültig wird. Der aktuellen Rechtsprechung nach können neue wissenschaftliche Erkenntnisse aber erst dann für die Risikobewertung verwendet werden, wenn eine EU-anerkannte Bewertungsmethode vorliegt. Das UBA hat auf diese Bewertungslücke in Bezug auf die biologische Vielfalt schon länger hingewiesen. Die großflächige Anwendung von z. B. Unkrautvernichtungsmitteln führt zu einem deutlichen Rückgang der Pflanzen in der Agrarlandschaft. Dies führt wiederum zu einem Rückgang von Insekten, was letztlich Vögel wie die Feldlerche gefährdet, die diese Insekten fressen. Es gibt noch immer keine abgestimmte Bewertungsmethode für Auswirkungen auf das Nahrungsnetz – und das, obwohl das europäische Pflanzenschutzmittelrecht sogar ausdrücklich vorschreibt, dass Auswirkungen auf das Nahrungsnetz und die ⁠Biodiversität⁠ bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln betrachtet werden sollen. Deshalb kann das UBA seinem Auftrag, der umfassenden Umweltbewertung von Pestiziden, derzeit nicht nachkommen.

Zulassungspraxis widerspricht Nachhaltigkeitsstrategien

Mit dem „Nationalen Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln“, der Farm-to-Fork-Strategie und der Zero Pollution Ambition der EU-Kommission sowie weiteren Programmen wurde der gesetzliche und politische Auftrag formuliert, den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und deren Risiken für Mensch und Umwelt zu verringern. Dennoch drohen derzeit mehr gefährliche Pestizide auf den Markt und in die Umwelt zu gelangen. Dies stellt einen Rückschlag für die Vereinbarkeit von Landwirtschaft und Umweltschutz dar. Die in der Pflanzenschutzmittelverordnung und im deutschen Pflanzenschutzgesetz festgeschriebenen Ziele zum Schutz der Umwelt können so nicht erreicht werden.

Aus Sicht des UBA können die dargestellten Problemfelder nur auf europäischer Ebene geregelt werden. Die EU-Pflanzenschutzmittelverordnung muss so umgesetzt werden, dass das Schutzniveau steigt anstatt zu sinken. Ein großer Schritt wäre getan, wenn alle Wirkstoffe in ihrer vorgegebenen Frist neu geprüft und genehmigt würden und damit ein relativ aktueller Stand verpflichtend für die Zulassung von Produkten wäre. Zulassungsanträge sollten außerdem zukünftig von unabhängiger Stelle auf die Mitgliedstaaten verteilt werden. Auf europäischer Ebene muss geklärt werden, in welchem Maße es den Mitgliedstaaten möglich ist, in ihrer nationalen Zulassung auf besonders empfindliche Ökosysteme und nachgewiesene Vorbelastungen einzugehen. Auch sollte auf EU-Ebene entschieden werden, ob die Mitgliedstaaten die Anwendung der jeweiligen Produkte an Maßnahmen der Risikominderung binden können, wenn dies fachlich notwendig ist. Nicht zuletzt sind bestehende Bewertungslücken, wie Auswirkungen auf das Nahrungsnetz und die Biodiversität, zu schließen. Die Bundesregierung hat dieses Ziel in den Koalitionsvertrag aufgenommen. Die vom UBA entwickelte Bewertungsmethode für Effekte auf die Biodiversität soll nun auf europäischer Ebene diskutiert und verankert werden.