EU-Kommissionsvorschläge zur GAP: Vorteile für den Umweltschutz?

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Die Europäische Kommission hat erste Vorschläge zur Weiterentwicklung der GAP nach 2020 vorgelegt.
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Artenschwund, Klimawandel, Gewässerbelastung: Unsere Landwirtschaft ist mitverantwortlich. Gleichzeitig wird sie massiv mit öffentlichen Geldern unterstützt. Sinnvoll sind diese Subventionen, wenn sie zum nötigen Umweltschutz in der Landwirtschaft beitragen. Ob die von der EU-Kommission vorgelegten Reformvorschläge für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2020 das leisten, ist fraglich.

Die Reformvorschläge der EU-Kommission für die GAP nach 2020

Alle sieben Jahre wird die Gemeinsame Agrarpolitik an die sich verändernden Herausforderungen und gesellschaftlichen Erwartungen angepasst. Im Jahr 2020 steht die nächste GAP-Reform an. Die Europäische Kommission hat am 29.11.2017 in der Mitteilung „The Future of Food and Farming“ erste Vorschläge zur Weiterentwicklung der GAP nach 2020 vorgelegt. Grundlegende Reformen der bisherigen Subventionspolitik sind allerdings nicht vorgesehen:

  • Kein Ausstieg aus pauschalen Flächenprämien: Der Kommissionsvorschlag hält an der bisherigen 2-Säulenstruktur mit flächengebundenen Direktzahlungen fest. Nach wie vor sollen als Einkommensunterstützung pauschale Flächenprämien an Landwirtinnen und Landwirte ausgezahlt werden. Angeregt wird eine obligatorische Kappung und Degression der Direktzahlungen, um kleine und mittlere Betriebe stärker zu unterstützen.

    So bewertet das UBA den Vorschlag: Die pauschalen Flächenprämien sind nicht ausreichend gesellschaftlich zu rechtfertigen. Daran hat auch die Einführung verbindlicher (Umwelt-)Mindeststandards durch Cross-Compliance (GAP-Reform 2003) und Greening (GAP-Refom 2013) wenig geändert. Die von der Kommission nun angeregte obligatorische Kappung und Degression der Zahlungen bedeutet keinen automatischen Mehrwert für den Umweltschutz. Auch diese Maßnahmen können nicht verhindern, dass ein Gutteil der Flächenprämien über Pachtzahlungen an große, teils branchenfremde Landeigentümerinnen und -eigentümer durchgereicht wird.
    Das UBA empfiehlt daher, dass die EU-Kommission einen Fahrplan für den vollständigen Ausstieg aus den flächengebundenen Direktzahlungen und für den Einstieg in die zielgerichtete Entlohnung für  Gemeinwohlleistungen vorlegt, die über das gesetzliche Mindestmaß hinaus gehen. Mehr Umwelt-, Klima- und Tierschutz sollte sich auch für Betriebe in landwirtschaftlichen Intensivregionen spürbar finanziell lohnen und auch kleinen und mittleren Betrieben neue, attraktive Einkommensperspektiven schaffen. 
  • Nationale GAP-Strategiepläne: Die EU-Kommission will den Mitgliedsstaaten mehr Verantwortung für die Agrarpolitik übertragen und nimmt insbesondere Abstand von europaweit einheitlichen Umweltauflagen. Stattdessen will sich die EU-Kommission künftig darauf beschränken, die grundlegenden Ziele und Parameter der europäischen Agrarpolitik festzulegen. Jeder EU-Mitgliedsstaat soll daraufhin einen nationalen „GAP-Strategieplan“ vorlegen, der sowohl Maßnahmen der ersten, als auch der zweiten Säule umfasst. Aus einem gemeinsamen Maßnahmenbündel können sich die Mitgliedsstaaten auf nationaler oder regionaler Ebene jene Optionen aussuchen, die sie bevorzugen, um die auf EU-Ebene festgelegten Ziele zu erreichen.

    So bewertet das UBA den Vorschlag: Der Vorstoß der Kommission, die EU-Agrarpolitik zu vereinfachen und den Mitgliedsstaaten größere Entscheidungsspielräume einzuräumen, birgt Chancen, aber auch große Risiken für die Umwelt. Das Greening, d.h. die Auflagenbindung der Direktzahlungen an europaweit einheitliche Umweltschutzmaßnahmen, ist gescheitert – dieser Tatsache trägt auch die Kommission mit ihrem nationalen Ansatz Rechnung. Grundsätzlich ist es richtig, die zur Verfügung stehenden Mittel stärker als bisher in zielgerichtete Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen zu investieren, die auf die jeweiligen nationalen und regionalen Herausforderungen zugeschnitten sind. Wenn die Mitgliedsstaaten selbstständig über die Förderbedingungen der europäischen Agrarbeihilfen entscheiden können, besteht allerdings die große Gefahr, dass sich im Agrarumweltschutz der niedrigste Standard durchsetzt (race-to-the-bottom). Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass es nicht ausreicht, auf EU-Ebene nur allgemeine Zielvorgaben zu machen und die konkrete Ausgestaltung der Agrarförderung den einzelnen Mitgliedsstaaten zu überlassen: Die deutsche Bundesregierung hat während der Förderperiode 2014-2020 die bestehenden Gestaltungsspielräume zur Stärkung des Agrarumwelt- und Klimaschutzes im Rahmen der GAP bei weitem nicht genutzt. Dies gilt v.a. für die Umverteilung von Finanzmitteln aus der ersten in die zweite Säule, für die Gewichtung ökologischer Vorrangflächen und eine ehrgeizige Kofinanzierung von freiwilligen Vertragsnaturschutzmaßnahmen. 
    Das Umweltbundesamt empfiehlt, in der GAP nach 2020 starke finanzielle Anreize für ambitionierte nationale Agrarumweltschutzziele zu schaffen. Zwischen den EU-Mitgliedsstaaten sollte ein Wettbewerb um die ehrgeizigsten Umweltschutzziele entstehen, die mit einem entsprechend hohen nationalen GAP-Budget honoriert werden. 

Fazit

Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union muss endlich die Voraussetzungen für eine umwelt- und tierwohlgerechte Landwirtschaft in Europa schaffen und gleichzeitig Landwirtinnen und Landwirten einen auskömmlichen Lebensunterhalt ermöglichen. Diese Ziele können nur erreicht werden, wenn alle Beihilfen für landwirtschaftliche Tätigkeiten, ohne klar erkennbaren gesellschaftlichen Mehrwert, konsequent gestrichen werden. Stattdessen sollte die GAP wirtschaftlich attraktive Anreize für zielgerichtete Umwelt-, Klima-, und Tierschutzleistungen und für die nachhaltige Entwicklung ländlicher Räume setzen.

Hintergrund

Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union (GAP) steht unter gewaltigem Veränderungsdruck: Obwohl heute fast 40 Prozent des gesamten EU-Budgets in die Agrarförderung fließen, trägt die Landwirtschaft maßgeblich zur Umweltverschmutzung, zum Artenschwund und zum Klimawandel bei. Statt die zur Verfügung stehenden öffentlichen Gelder zielorientiert für mehr Umweltschutz und Tierwohl auszugeben, werden sie weitgehend pauschal an die bewirtschaftete Fläche der Betriebe gekoppelt. Dieses „Gießkannenprinzip“ hat zur Folge, dass die Flächenausstattung der landwirtschaftlichen Betriebe, nicht aber ihre Leistungen für Umwelt und Gesellschaft über die Höhe der betrieblichen Subventionsansprüche entscheidet. Die GAP-Reform nach 2020 könnte daran etwas ändern, indem sie für umweltschonende Betriebe eine ökonomische Perspektive schafft. 

Gegenwärtig ist die EU-Agrarförderung auf zwei Säulen verteilt:

  • Aus der ersten Säule werden vor allem die von der Produktion entkoppelten, flächengebundenen Direktzahlungen finanziert. Das bedeutet, dass landwirtschaftliche Betriebe Anspruch auf eine pauschale Prämie je Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche haben. Im Durchschnitt machen Direktzahlungen etwa 40 Prozent der betrieblichen Einkommen in Deutschland aus. Für die erste Säule stehen Deutschland von 2014 bis 2020 jährlich rund 4,85 Milliarden Euro zur Verfügung. Gekoppelt sind diese Gelder nur an die Einhaltung von Mindeststandards in den Bereichen Umweltschutz, Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit sowie Tiergesundheit und Tierschutz.
  • Die zweite Säule umfasst gezielte Förderprogramme für die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung und die ländliche Entwicklung. Dazu zählen unter anderem freiwillige Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM), die Förderung des ökologischen Landbaus und Ausgleichszulagen für naturbedingt benachteiligte Gebiete. Maßnahmen der zweiten Säule können also zielorientiert zum Umweltschutz beitragen. Allerdings stehen für die zweite Säule in Deutschland zwischen 2014 und 2020 jährlich nur rund 1,35 Milliarden Euro zur Verfügung, die zudem mit weiteren nationalen Mitteln von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert werden müssen.