GAP-Reform 2013: Wenig Umweltwirkung, teuer erkauft

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Die GAP hat erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik.
Quelle: Martina Chirnielewski / Fotolia.com

2013 wurde die Gemeinsame Agrarpolitik mit dem Ziel reformiert, die negativen Umweltwirkungen der Landwirtschaft zu senken. Um Fördergelder der EU zu erhalten, müssen Landwirte auf ihren Flächen seitdem mit dem sogenannten „Greening“ bestimmte Bewirtschaftungsmethoden einhalten. Trotz hoher Kosten blieben die Effekte der Reform aber gering. Das zeigt ein aktuelles UBA-Papier.

Zum Zeitpunkt der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik in 2013 dominierten in vielen Teilen Deutschlands sehr enge Fruchtfolgen, die ⁠Biodiversität⁠ in den Agrarökosystemen ging zurück und die Grünlandfläche schrumpfte. Hier sollte das Greening gegensteuern und den Umweltzustand verbessern. 30 Prozent der Direktzahlungen an konventionelle landwirtschaftliche Betriebe sind seit Inkrafttreten der GAP-Reform an die Einhaltung der Greening-Auflagen zur Anbaudiversifizierung, des Grünlanderhaltes und der Einrichtung ökologischer Vorrangflächen gebunden.

Die Studie „Evaluierung der GAP-Reform aus Sicht des Umweltschutzes anhand einer Datenanalyse von InVeKoS-Daten der Bundesländer II“ hat mit Daten der deutschlandweiten Agrarstrukturerhebung, der Bodennutzungshaupterhebung sowie Daten des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) untersucht, wie sich die Einführung des Greening auf die Umwelt ausgewirkt hat. Die Ergebnisse zeigen, dass

  • mit der Einführung des Greenings und verstärkter Implementierung von Maßnahmen der zweiten Säule der jahrelange Rückgang von ökologisch wertvollen Flächen gestoppt werden konnte und Brachflächen wieder zugenommen haben;
  • sich die Vielfalt der Ackerkulturen auf lokaler und regionaler Ebene mit der Einführung des Greenings nicht geändert hat. In vielen Regionen Deutschlands dominieren weiterhin wenige Kulturen wie Winterweizen, Raps und Mais die Ackernutzung;
  • die Dauergrünlandfläche, nach einer drastischen Abnahme von über einer halben Million Hektar seit 1999, zwischen 2014 und 2019 wieder um ca. 130.000 Hektar zugenommen hat und
  • die Umsetzung des Greening nur zu einer sehr geringen Abnahme des Umweltrisikos durch Pflanzenschutzmittelanwendungen geführt hat.

Jedes Jahr zahlt die EU 1,5 Mrd. Euro an landwirtschaftliche Betriebe für die Einhaltung der Greening-Vorgaben. Nach Berechnung der Fachleute betragen die Kosten dieser Umsetzung für die Betriebe aber nur 190 Millionen Euro, also ein Achtel dieser EU-Zahlungen. Zeitgleich werden ökologisch wertvolle Greening-Maßnahmen wie das Bereitstellen von Brachen und Blühstreifen nicht ausreichend umgesetzt, um nennenswerte ökologische Effekte zu erzielen. Diese ineffiziente Nutzung von öffentlichen Mitteln für Umweltleistungen hat zwei Ursachen:

  1. Bei einigen Greening-Maßnahmen übersteigt die pauschale Förderung pro Hektar deutlich die spezifischen Umsetzungskosten für die Betriebe. Zum Beispiel verursacht der Anbau von Zwischenfrüchten Kosten von ca. 50-100 EUR pro Hektar und Jahr für die Betriebe, wird aber über die Greening-Förderung mit 250 bis 500 Euro pro Hektar und Jahr honoriert.
  2. Für die unzureichende Umsetzung von ambitionierten ökologischen Maßnahmen sind die regionalen and betrieblichen Kostenunterschiede verantwortlich. So ist für Betriebe in Intensivregionen der Anreiz zum Umsetzen von ambitionierten Maßnahmen, wie das Anlegen von Blühstreifen, gering, da für sie der Verzicht auf produktive Flächen mit hohen Gewinneinbußen einhergeht. Für Betriebe mit Flächen auf weniger fruchtbaren Böden hingegen ist die aktuelle Prämie deutlich höher als die Kosten der Bereitstellung. Hier werden deshalb auch verstärkt Flächen aus der Produktion genommen. Da aktuell die Greening-Leistungen durch eine deutschlandweit einheitliche Flächenzahlung ausgeglichen werden, werden ökologisch hochwertige Maßnahmen in Intensivregionen selten umgesetzt.

Derzeitig laufen die Verhandlungen für die nächste GAP-Periode sowohl auf europäischer als auch nationaler Ebene. Wichtige Weichenstellung z. B. zu dem Budget für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen in der ersten und in der zweiten Säule sind bereits erfolgt. Ob dieses Geld auch Wirkung entfaltet, ist abhängig von den konkreten Maßnahmen, die damit verbunden werden. Eines wird deutlich - nur mit passgenauen finanziellen Anreizen können Umweltmaßnahmen der GAP in allen Regionen Deutschlands im nennenswerten Umfang umgesetzt werden. Die Fördersätze für Umweltmaßnahmen in der ersten Säule müssen also nach Standorten und nach ökologischer Ambition differenziert werden. Dies zu ermöglichen liegt in nationaler Verantwortung - eine Entscheidung hierzu ist bisher nicht gefallen.

Nachgefragt: Gemeinsame Agrarpolitik der EU

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