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Letzte Änderung: 14.01.2009
Viele Vorhaben und Projekte, die den Boden nutzen, können negative Umweltwirkungen haben. Vor allem die Versiegelung des Bodens, beispielsweise durch Gebäude oder Industrieanlagen, und die Zerschneidung der Landschaften, beispielsweise durch Straßen und Schienentrassen, sind hier als Phänomene zu nennen.
Der Boden ist eine Ressource, auf der und von der wir alle leben. Er erfüllt eine Vielzahl ökologischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Funktionen. Vor allem der humushaltige Oberboden mit seiner natürlichen Bodenfruchtbarkeit ist von besonderer Bedeutung, unter anderem für die Funktion als Lebensraum der Tiere, Pflanzen und Mikroorganismen und für die landwirtschaftliche Produktion. Böden sind in überschaubaren Zeiträumen nicht erneuerbar. Die Inanspruchnahme des Bodens für Siedlungs- und Verkehrszwecke, häufig verkürzt als „Flächenverbrauch“ bezeichnet, und die damit einhergehende teilweise Bodenversiegelung führt zum Verlust ökologisch wichtiger Funktionen des Bodens: Er geht als Lebensraum verloren, kann Regenwasser nicht mehr aufnehmen und steht auch für die landwirtschaftliche Produktion nicht mehr zur Verfügung. Daher setzte sich die Bundesregierung in der Nachhaltigkeitsstrategie im Jahre 2002 das Ziel, den Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrsprojekte bis 2020 auf 30 ha pro Tag zu begrenzen. Nach Mitteilung des Statistischen Bundesamtes betrug der Flächenverbrauch im Durchschnitt der Jahre 2003-2006 113 ha pro Tag. Es bedarf also großer Anstrengungen, das 30-ha-Ziel der Bundesregierung zu erreichen.
Die Zerschneidung und Zersiedelung der Landschaften hat die Teilung gewachsener Lebensräume der Tiere und Pflanzen zur Folge. Linienhafte Vorhaben, vor allem Siedlungsbänder, Leitungstrassen, Straßen und sonstige Verkehrswege, können für Wildtiere, die einen großen Raumanspruch haben, wie eine unüberwindbare Barriere wirken. Doch auch für den Menschen hat die Zerschneidung der Landschaften negative Wirkung: Wer ungestörten Landschaftsgenuss und Ruhe sucht, findet kaum noch zusammenhängende unberührte Gegenden. Zudem verursachen neue Straßen und Siedlungen im Außenbereich auch vermehrten Verkehr (weiterführende Informationen s. Raumbezogene Umweltplanung und Bodenschutz).
Diese und andere ökologische Belange im Entscheidungsprozess zu verarbeiten und mit weiteren – beispielsweise ökonomischen, sozialen oder auch privaten – Belangen in einen Ausgleich zu bringen, ist Aufgabe der räumlichen Planung und dort vor allem der Abwägung. Geregelt ist das räumliche Planungsrecht auf Bundesebene vor allem im Raumordnungsgesetz sowie im Baugesetzbuch. Daneben existieren diverse weitere Gesetze mit speziellen Fachplanungen, die auch räumlichen Bezug haben, z.B. die Landschaftsplanung nach §§ 14 ff. Bundesnaturschutzgesetz oder die Hochwasserschutzplanung des § 31b Wasserhaushaltsgesetz. Auch die Länder haben für ihre Bereiche eigene Planungsgesetze geschaffen.
Das Umweltbundesamt untersucht die Potenziale des Planungsrechts zum Schutz der Umwelt und die Möglichkeiten zu dessen umweltschutzorientierter Verbesserung.
Am 14.04.2008 diskutierten über hundert Fachleute auf Einladung des Umweltbundesamtes und der Akademie für Natur- und Umweltschutz Baden-Württemberg in der Landesvertretung Baden-Württemberg in Berlin über die Rolle des Planungsrechts im Umweltschutz. Aufgabe des Planungsrechts ist es unter anderem, Phänomene wie Einkaufszentren auf der grünen Wiese und Windenergieanlagen zu steuern und dem Natur- und Artenschutz zu seinem Recht zu verhelfen. Die Expertinnen und Experten aus Politik, Wissenschaft, Wirtschaft, Verwaltung und Verbänden waren sich darin einig, dass das Planungsrecht grundsätzlich dazu geeignet ist, den Flächenverbrauch zu reduzieren, zum Schutz des Klimas und der biologischen Vielfalt beizutragen. Neben vorgeschlagenen Rechtsänderungen ging von dem Symposium ein Appell an die Träger der Planung vor Ort, ihrer Verantwortung vor Ort auch für globale Probleme gerecht zu werden und den Umweltschutz verstärkt zu beachten.
Das vorgestellte Gutachten „Umweltschutz im Planungsrecht – Die Verankerung des Klimaschutzes und des Schutzes der biologischen Vielfalt im raumbezogenen Planungsrecht“ ist als Band 10/08 in der Reihe TEXTE des Umweltbundesamtes erschienen.
Prof. Dr. Edmund Brandt, Professor für Öffentliches Recht, insbesondere Energie- und Umweltrecht an der Universität Lüneburg, und Dr. Joachim Sanden führten im Auftrag des Umweltbundesamtes ein Forschungsprojekt durch, das ausgewählte neue Instrumente zur Begrenzung des Flächenverbrauchs auf ihre rechtliche Zulässigkeit hin überprüfte. Vor allem betrachtet die Studie eine Begründungs- oder Rechtfertigungspflicht der Länder bei der Inanspruchnahme der Freiraumflächen, eine quantitative Vorgabe hinsichtlich der zulässigen Inanspruchnahme der Freiraumflächen (Flächenkontigentierung) sowie den Handel mit Flächenkontingenten (Lizenzhandelsmodell). Im Mittelpunkt der Untersuchung stand dabei die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des jeweils betrachteten Modells im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sowie – bei gegebener Kompetenz des Bundes – im Hinblick auf Restriktionen bei dem jeweiligen Modell aus der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden gem. Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG).
Die Autoren gelangen zu dem Ergebnis, dass der Bundesgesetzgeber die untersuchten Maßnahmen zur Reduzierung des Flächenverbrauchs vorgeben kann und diese auch mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) vereinbar sind.
Die Studie „Verfassungsrechtliche Zulässigkeit neuer übergreifender Rechtsinstrumente zur Begrenzung des Flächenverbrauchs” ist als Band 4/03 in der Reihe BERICHTE des Umweltbundesamtes im Erich Schmidt Verlag, Berlin erschienen.
Aufbauend auf den Ergebnissen von Brandt und Sanden (siehe oben) ließ das Umweltbundesamt im Rahmen eines Forschungsprojekts untersuchen, mithilfe welcher Änderungen der Gesetzgeber das räumliche Gesamt- und Fachplanungsrecht derart fortentwickeln kann, dass es in größerem Maße die Belange des Flächenverbrauchs berücksichtigt. Eine solche Effektivierung des Planungsrechts soll Deutschland der Erreichung des „30-ha-Ziels“ näher bringen. Die Gutachter unter der Leitung von Prof. Dr. Wolfgang Köck des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung – UFZ in Leipzig weisen im Bericht auf eine Fülle von Möglichkeiten hin, welche Änderungen der Gesetzgeber vor allem im Baugesetzbuch und im Raumordnungsgesetz vornehmen sollte. So schlagen sie beispielsweise vor, im Bereich der Umweltprüfung und der Eingriffsregelung eine bodenbezogene Bewertungsmethodik vorzusehen, die sog. Bodenschutzklausel zu einem der Abwägung vorgeschalteten Planungsleitsatz fortzuentwickeln und eine Mindestfläche vorzusehen, die von Bebauung freizuhalten ist. Auch die Genehmigungspflicht für Bebauungspläne soll der Gesetzgeber für den Fall wieder vorsehen, dass der Planer Außenbereichsflächen überplanen möchte.
Die Studie „Effektivierung des raumbezogenen Planungsrechts zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme“ ist als Band 1/07 in der Reihe BERICHTE des Umweltbundesamtes im Erich Schmidt Verlag, Berlin erschienen.
Der TEXTE-Band 90/03 „Reduzierung der Flächeninanspruchnahme durch Siedlung und Verkehr – Materialienband“ basiert auf Beiträgen einer Vielzahl von Autorinnen und Autoren aus dem Umweltbundesamt, die ihre Kenntnisse und Erfahrungen mit dem Thema „Flächenverbrauch“ aus der täglichen Arbeit fachübergreifend zusammengefasst und daraus Empfehlungen abgeleitet haben. Dabei finden auch juristische Betrachtungen des Themas breiten Raum.
Der Bericht enthält im ersten Teil eine Zusammenfassung der wesentlichen Aussagen und Ergebnisse der nachfolgenden Kapitel mit den wichtigsten Handlungsempfehlungen.
In seinem zweiten Teil analysiert der Bericht die vorgefundene Ausgangssituation: Wie aussagefähig sind die Daten aus der Flächenstatistik als Indikator für die weitere Zersiedelung und Versiegelung oder sonstige Denaturierung der Flächen und Böden? Was sind die treibenden Kräfte der Inanspruchnahme der Fläche?
Hierauf aufbauend schlägt der dritte Teil des Berichts Handlungsziele und Indikatoren vor. Hier findet der Leser Antworten und Hintergrundinformationen auf die Frage, wie sowohl die quantitative als auch die qualitative Entwicklung der Flächennutzung innerhalb und außerhalb der Siedlungsgebiete umweltverträglicher gestaltet und einer weiteren Zersiedelung Grenzen gesetzt werden können. Die Autoren verknüpfen die Handlungsziele mit denjenigen Instrumenten und Maßnahmen, von denen die Autoren meinen, dass sie für das jeweilige Ziel einen besonders wichtigen Beitrag leisten. Die Instrumente und Maßnahmen wurden dabei – soweit dies nach dem Erkenntnisstand möglich ist – zu einem konsistenten Gesamtkonzept zusammengefügt.