Letzte Änderung: 10.03.2011
Raumplanung in Deutschland hat die Aufgabe, bestimmte Gebiete (Räume) durch zusammenfassende, fachübergreifende Pläne und durch Regelung raumbedeutsamer Vorhaben und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind
Vorrangig geht es um das Zusammenwirken von Siedlungsflächenentwicklung, Freiraumschutz und Infrastrukturvorsorge.
Leitvorstellung ist eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen umweltbezogenen Funktionen in Einklang bringt. Wichtige Steuerungsinstrumente sind der Raumordnungsplan für das Gebiet eines Bundeslandes[1], der Raumordnungsplan (= Regionalplan) für Teile eines Landes[2] und die Bauleitpläne auf kommunaler Ebene (= der Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet und der Bebauungsplan für Teile des Gemeindegebiets). Die überörtliche Raumordnung ist der kommunalen Bauleitplanung vorgelagert. In den Stadtstaaten Berlin[3], Bremen und Hamburg übernimmt der Flächennutzungsplan die Funktion des Raumordnungsplans.
Die Grundsätze der Raumordnung und die allgemeinen Vorschriften für die Raumordnung in den Ländern sind im Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG) verankert. Innerhalb dieses Rahmens schaffen die Länder Rechtsgrundlagen für die Raumordnung in ihrem Gebiet (Landesplanung). Grundlage für die kommunale Raumplanung (= Bauleitplanung und sonstige städtebaulichen Maßnahmen) ist das Baugesetzbuch (BauGB), für das ebenfalls der Bund die Gesetzgebungskompetenz besitzt.
Abbildung: Räumliches Planungssystem in Deutschland (Quelle: Hülsmann 2007)
Aus dem Dokument "Marine and Coastal Planning in Germany"(MASMA 07/4/1 Add.1-E), das von der deutschen Delegation anlässlich des OSPAR-Workshop on Marine Spatial Management (MASMA) am 01.10.2007 in Madrid erstellt wurde)
Entsprechend dem föderativen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland umfasst das Raumplanungssystem mehrere Handlungsebenen mit jeweils unterschiedlichen Zuständigkeiten:
Die im Raumordnungsgesetz des Bundes verankerten Zielvorstellungen und Grundsätze der Raumordnung stellen keinen verbindlichen Gesamtplan für das Bundesgebiet dar, sondern müssen erst durch die von den Ländern und Regionen aufzustellenden Raumordnungspläne konkretisiert und zu verbindlichen Zielen verdichtet werden. Dabei gilt das Gegenstromprinzip in dem Sinne, dass die Entwicklung und Ordnung des Gesamtraums die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume zu berücksichtigen hat und umgekehrt (Gegenstromprinzip).
Eine Richtschnur für das gemeinsame Handeln von Bund und Ländern bilden die auf Bundesebene entwickelten und von der Ministerkonferenz für Raumordnung am 30.06 2006 verabschiedeten „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland”:
Ziele und Leitbilder des Städtebaus und der Stadtentwicklung sind in allgemeiner Form im Baugesetzbuch des Bundes verankert. Diese werden von den Städten und Gemeinden in eigener Verantwortung durch ortspezifische Bauleitpläne und sonstige städtebauliche Maßnahmen konkretisiert (Kommunale Planungshoheit gemäß Artikel 28 Grundgesetz - GG). Konflikte mit den Plänen der überörtlichen Planungsebenen werden dadurch ausgeschlossen, dass das Baugesetzbuch die Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung vorschreibt.
Die Träger der Fachplanungen und sonstigen öffentlichen Belange werden auf jeder Ebene im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens beteiligt. Die sich daraus ergebenden Bindungswirkungen sind im Raumordnungsgesetz und im Baugesetzbuch festgelegt. Zur Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen von Raumordnungsplänen und Bauleitplänen auf die Umwelt ist gemäß dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der Regel eine Umweltprüfung im Sinne der EU-Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme durchzuführen. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung der verschiedenen Belange zu berücksichtigen.
Die fortschreitende europäische Integration (s. Abbildung unten „Europäische Länder”) macht auch eine europäische Sichtweise in der Raumordnung erforderlich. Viele räumliche Entwicklungsfragen können heute nicht mehr allein auf nationaler Ebene beantwortet werden.
Das Ablaufdiagramm links fasst die Planungsebenen Deutschlands im Verbund zur EU grob zusammen. Per Klick auf das Diagramm oder den folgenden Link erhalten Sie eine vergrößerte Darstellung PDF / 28 KB.
Die europäische Ebene überlagert die Nationalstaaten der Europäische Union (EU). Dies ist ein durch Verträge begründeter Zusammenschluss von 25 europäischen Staaten. Wichtige Ziele der EU sind die Wahrung von Frieden, Stabilität und Wohlstand wie auch die Verbesserung der Lebens-, Arbeits- und Umweltbedingungen. Das kennzeichnende der EU ist, dass die Mitgliedstaaten gemeinsame Organe geschaffen und diesen einen Teil ihrer Entscheidungsbefugnisse übertragen haben, damit sie in bestimmten Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse tätig werden. Eines ist das Europäische Parlament, das gemeinsam mit dem Ministerrat das EU-Recht beschließt. Im Gegensatz zum Rat, in dem die Vertreter der einzelnen Mitgliedstaaten zusammenkommen, vertritt das Europäische Parlament die Interessen aller europäischen Bürger.
Die Aufgabe der EU in der Planung ist die Schaffung und Fortentwicklung gemeinsamer Leitbilder und strategischer Ansätze für eine europäische Raumentwicklung.
Die auf der Karte links farbig abgehobenen Staaten gehören der Eurpäischen Union an. Mit einem Klick auf die Karte oder den folgenden Link öffnet sich eine vergrößerte Darstellung PDF / 82 KB.
Aktuelle Entwicklungstrends, wie Verstädterungstendenzen, eine Globalisierung des Warenaustausches und eine zunehmende Inanspruchnahme der natürlichen Ressourcen, wirken sich auf das Ziel einer dauerhaft umweltgerechten Raumentwicklung aus. Aufgrund fortschreitender Verflechtungen können die dabei entstehenden Probleme nicht allein auf nationaler Ebene bewältigt werden, vielmehr bedarf es auch einer europäischen Vorgehensweise. Die EU beeinflusst die Raumentwicklung zum einen über sektorale Politiken, strebt aber darüber hinaus auch eine stärkere Koordinierung im Rahmen eines fachübergreifenden Raumentwicklungskonzeptes an. Dabei ist das Gemeinschaftshandeln gemäß den Neuregelungen des Amsterdamer Vertrages festgelegt. Der Vertrag wurde von den EU-Staats- und Regierungschefs am 16. und 17. Juni 1997 verabschiedet und am 2. Oktober 1997 unterzeichnet. Er trat am 1. Mai 1999 in Kraft, um die EU-Staaten enger an den Umweltschutz und eine nachhaltige Entwicklung zu binden.
Bei dem raumbedeutsamen EU-Instrumentarium ist zu unterscheiden zwischen Informationsgrundlagen und planerischen Konzeptionen (z.B. EUREK, Natura 2000, 5. Aktionsprogramm Umwelt) und raumwirksamen Förderprogrammen (z.B. EFRE).
Für die Raumordnung auf Bundesebene ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) zuständig. Im Zusammenhang mit Raumordnungsfragen bietet das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung Informationen.
Die folgende Darstellung zeigt die Staatenorganisation der Bundesrepublik Deutschland.
Das Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes gibt den Rahmen für Aufgaben und Leitvorstellungen einer nachhaltigen Rahmenentwicklung vor, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt. Leitbilder für die räumliche Entwicklung der Bundesrepublik liefert der raumordnungspolitische Handlungsrahmen. Dieser wird in den Landesplanungsgesetzen konkretisiert. Bund und Länder stimmen ihre raumordnerischen Konzeptionen und Leitvorstellungen in der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) ab.
Das Baugesetzbuch (BauGB) regelt die Verfahren, Grundsätze und Aufgaben einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im „Allgemeinen” und „Besonderen Städtebaurecht” für Städte, Kreise und kreisangehörige Gemeinden.
Der Umweltbericht 2006 zieht ein positives Fazit umweltpolitischer Entscheidungen seit dem Jahr 2002 und dient der Unterrichtung des Parlaments und der Öffentlichkeit über Umweltsituation und Umweltpolitik in Deutschland. Hauptdatengrundlage des Umweltberichts sind die im vierjährigen Rythmus erscheinenden „Daten zur Umwelt” (Hrsg. UBA). Die Daten zur Umwelt berichten über den Zustand in Deutschland.
Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO): ein bundesweites Informationssystem für Raumordnungspläne beim Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR)
Bisher gab es keine Institution in Deutschland, die einen Überblick über alle rechtsverbindlichen Festlegungen in Landes- und Regionalplanung hatte. Flächendeckend vorliegende Planinformationen sind aber für Politik und Wirtschaft von großer Bedeutung. Der Bund benötigt diese Informationen im Rahmen seiner eigenen Planungen, z. B. der Bundesverkehrswegeplanung oder der Raumordnungsplanung in der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ).
Der Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO) ist ein bundesweites Planinformationssystem, in dem zeichnerische und textliche Festlegungen der Landes- und Regionalplanung erfasst werden. Seit Anfang 2006 wird dieses Informationssystem auf der Basis von Geoinformationssystemen (GIS) und einer Datenbank vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) aufgebaut.
Die Karte gibt einen Gesamtüberblick über die Länder in der Bundesrepublik Deutschland
Die einzelnen deutschen Bundesländer bilden gemeinsam die Bundesrepublik Deutschland. Raumordnung ist auf Bundesebene lediglich Gegenstand rahmensetzender Vorschriften und damit im wesentlichen Aufgabe der Länder (Landesplanungsgesetze).
Die Naturschutz- und Landschaftspflegegesetze und die Landeswassergesetze werden von den Ländern in Ausführung der Rahmengesetze Bundesraumordnungsgesetz (ROG), Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und Wasserhaushaltsgesetz (WHG) erlassen.
Die Instrumente der Raumordnung auf Landesebene sind Landesentwicklungspläne und -programme. Sie enthalten Grundsätze und Ziele, deren rechtliche Grundlagen in den Landesplanungsgesetzen geregelt sind. Grundsätze werden durch landesplanerische Ziele räumlich und sachlich konkretisiert, entweder auf der Ebene des Landes oder der nachfolgenden Planungsstufe, der Regionalplanung. Dies geschieht insbesondere durch die räumliche Festlegung von Schwerpunktbereichen sowie durch das Instrument der Vorbehaltsflächen. Solche Flächen werden ausgewiesen, um bestimmte planerische Zwecke realisieren zu können, z. B. zur Sicherung der Leistungsfähigkeit der Natur oder für Erholungszwecke oder als Vorrangfläche für Windkraftanlagen etc. .
Für einzelne Vorhaben, zu denen alle Großvorhaben wie der Bau der Linieninfrastrukturen gehören, werden von der Landesplanungsbehörde unter Beteiligung von Fachplanungsträgern und nachgeordneten Behörden Raumordnungsverfahren (ROV) durchgeführt, wodurch eine Übereinstimmung zwischen dem räumlichen Gesamtkonzept der Landes- und Regionalplanung und einzelnen Vorhaben hergestellt werden soll und das zur Abstimmung mit raumbedeutsamen Vorhaben anderer öffentlicher und sonstiger Planungsträger dienen soll.
Die Regionalplanung erstellt Gebietsentwicklungspläne oder regionaler Raumordnungspläne, um die Siedlungs- und Raumstruktur auf dieser Planungsebene zu gestalten. Sie ist die teilraumbezogene regionale Stufe der Landesplanung mit der Aufgabe, vorausschauend, zusammenfassend, nachhaltig und überfachlich zu planen. Zwischen den einzelnen Regionen in den Bundesländern bestehen große räumliche Unterschiede und in den Bundesländer werden die jeweiligen Teilgebiete sehr unterschiedlich genannt. So gibt es etwa 200 Regionen, Landkreise, Regierungsbezirke und Kommunen und etwa 50 kreisfreie Städte und Stadtbezirke.
Zu den relevanten Zielsetzungen der Regionalplanung gehören die Sicherung und Verbesserung der Umweltqualität und die Raumnutzungs- und Siedlungsstruktur. Die Träger der Regionalplanung wirken bei der Erstellung von Fachplanungen, das sind spezielle Planungen, wie es die Landschaftsplanung ist und bei Planfeststellungsverfahren mit (Raumordnungsklauseln der Fachgesetze). Planfeststellungsverfahren dienen vor allem der Abwägung aller betroffenen öffentlichen und privaten Belange. Die Gemeinden müssen ihre Planungen den Zielen der Landesplanung anpassen (§1 Abs.4 Bundesbaugesetz BauGB)Stadtentwicklungspläne sind Instrumente der informellen städtebaulichen Planung. Sie sind nicht gesetzlich geregelt, aber von erheblicher Bedeutung für die gesamträumliche Planung. In Stadtentwicklungsplänen werden für die Gesamtstadt Leitlinien und Zielsetzungen für unterschiedliche Themenfelder wie z.B. Arbeiten, Wohnen, Soziale Infrastruktur, Ver- und Entsorgung, Verkehr erarbeitet. Sie sind Grundlagen für alle weiteren Planungen, konkretisieren den Flächennutzungsplan durch die Bestimmung räumlicher und zeitlicher Prioritäten für die Inanspruchnahme von Flächen und Standorten und zeigen erforderliche Maßnahmen auf.
Die Stadtentwicklungsplanung ist ein Koordinationsinstrument, das auch die vielfältigen städtischen Fachplanungen umfasst und räumlich-funktionale Raumnutzungsmuster erstellt, an denen sich die Fachplanungen und die Bauleitplanung orientieren.
Das zentrale Instrument der gemeindlichen Planung ist die Bauleitplanung, welche die Aufgabe hat, die Flächennutzung in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten. Sie ist gegliedert in vorbereitende Bauleitplanung (Aufstellung des Flächennutzungsplans für das gesamte Gemeindegebiet) und verbindliche Bauleitplanung (Aufstellung von Bebauungsplänen für räumliche Teilbereiche des Gemeindegebiets). Die Bauleitplanung ist im Baugesetzbuch (BauGB) und den folgenden drei Rechtsverordnungen geregelt: Baunutzungsverordnung (BauNVO), Planzeichenverordnung (PlanzV), Wertermittlungsverordnung (WertV).
Mit einem Klick auf die Karte oder den folgenden Link können Sie sich den Stand der Flächennutzungsplanung der Stadt Berlin ansehen.
Weitere Instrumente sind der für das gesamte Gemeindegebiet aufzustellende Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Der Inhalt der Pläne muss an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepasst sein und eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung gewährleisten. Dabei sind u.a. die Belange des Umweltschutzes, auch die Nutzung erneuerbarer Energien zu berücksichtigen. Weiter sind Belange des Naturschutz und der Landschaftspflege, insbesondere des Naturhaushalts zu berücksichtigen. Dies sind Wasser, Luft und Boden einschließlich seiner Rohstoffvorkommen sowie das Klima.
Beispiel einer Rahmenplanung der Stadt Rendsburg. Mit einem Klick auf die Darstellung oder den folgenden Link öffnet sich eine größere Ansicht PDF / 1,69 MB.
Städtebauliche Rahmenpläne sind für die kommunale Planung ein wichtiges Instrument, um für größere Stadtbereiche, Stadtteile und Quartiere Leitlinien der künftigen Entwicklung festzulegen. Sie sind Grundlage für zukünftige Bebauungspläne.
Der städtebauliche Rahmenplan bietet informelle Planungsinstrumente, die auf einer Maßstabsebene zwischen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan stehen. Er wird insbesondere in Kernbereichen oder als Instrument der Stadtteilentwicklung gebraucht. In ihm werden recht konkrete städtebauliche Ziele für die anschließenden Bebauungspläne formuliert. Im Rahmen von informellen Planungsinstrumenten (Lokalen Agenda 21, Stadtentwicklungspläne, Nachhaltigkeitsprogramme …) gewinnen die außergesetzlichen Planungsstufen an Bedeutung, da sie eine anschaulichere Darstellung ermöglichen als die Bauleitpläne.
Beispiel eines Bebauungsplans PDF / 454KB
Dies sind vorhabenbezogene Bebauungspläne oder auch Vorhaben- und/oder Erschließungspläne.
Beispiel: Neubau des UBA in Dessau-Roßlau, Stand 1997 PDF / 259 KB)
Die Luftaufnahme zeigt den fertigen Neubau des UBA in Dessau-Roßlau
Bauvorhaben unterliegen zahlreichen Anforderungen, die sich aus einer Vielzahl unterschiedlicher Rechtsvorschriften ergeben. Hierzu gehören insbesondere technische Anforderungen, städtebauliche Vorgaben nach Maßgabe des im Baugesetzbuch (BauGB) geregelten Bauplanungsrechts sowie Anforderungen hinsichtlich des Umweltschutzes und der Umweltvorsorge. Neben den städtebaulichen Vorgaben und Bindungen des Bebauungsplanes sind bei der Erstellung der Bauplanung eine Vielzahl von öffentlich-rechtlichen Anforderungen zu beachten. Um dem öffentlichen Interesse der Einhaltung dieser Anforderungen zu entsprechen, muss in der Regel eine Baugenehmigung eingeholt werden.
Die näheren Vorschriften über die Bebauung von Grundstücken enthalten die Bauordnungen der Länder. Grundsätzlich bedürfen Errichtung, Änderung und Abbruch baulicher Anlagen der Genehmigung der Bauaufsichtsbehörde, ebenso die Nutzungsänderung von Gebäuden oder Räumen. Vorhaben kleineren Ausmaßes oder mit geringeren Gefährdungsmöglichkeiten sind entweder nur anzeigepflichtig oder genehmigungs- und anzeigefrei. Die Bauordnungen regeln ferner die Verantwortlichkeit der Beteiligten (Bauherr/in, Entwurfsverfasser/in, Unternehmer/in, Bauleiter/in) und das Genehmigungsverfahren, den Bauantrag und die Bauvorlagen sowie deren Behandlung durch die Bauaufsichtsbehörde, ferner Bauanzeige und Baubeginn sowie die Bauabnahme als Voraussetzung für die Ingebrauchnahme genehmigungsbedürftiger baulicher Anlagen.
[2] Auch diese Pläne werden teilweise unterschiedlich bezeichnet, z.B. in Mecklenburg-Vorpommern und in Niedersachsen jeweils als „regionales Raumordnungsprogramm”.
[3] Die Länder Berlin und Brandenburg führen die Landesplanung für das Gesamtgebiet gemeinsam durch. Der Flächennutzungsplan für Berlin übernimmt deswegen die Rolle eines Regionalplans.