Internationale Vereinbarungen weisen den Weg

Leitbild und Maßstab für die Klimaschutzpolitik der Bundesregierung sind die Vereinbarungen der ⁠UN⁠-Klimarahmenkonvention und ihrer Zusatzprotokolle, das Kyoto-Protokoll und das Übereinkommen von Paris (siehe „Klimarahmenkonvention“). Für die zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls (2012–2020) hatte sich die Europäische Union verpflichtet, ihre ⁠Treibhausgas⁠-Emissionen bis 2020 um 20 % gegenüber 1990 zu verringern. Gemeinsam mit den EU-Staaten hat Deutschland zu dieser Verpflichtung beigetragen (siehe „Europäische Energie- und Klimaziele“).

Um den Ambitionssteigerungsmechanismus des Übereinkommens von Paris zu erfüllen, hat die Europäische Union mit dem neuen EU-Klimagesetz ihre klimapolitischen Zielsetzungen für 2030 (netto minus 55 % ggü. 1990 und Klimaneutralität um die Jahrhundertmitte) im Frühjahr 2021 verschärft und gesetzlich festgelegt. Im Dezember 2020 wurde vom Europäischen Rat bereits der neue (vorläufige) „national festgelegte Beitrag“ (National Determined Contribution, NDC) an das UNFCC-Sekretariat übermittelt. Das am 14.07.2021 vorgelegte „Fit-for-55-Paket“ ist der Vorschlag der EU-Kommission (KOM), die bisherigen Vorgaben an die neuen, schärferen ⁠Klimaschutz⁠-Zielsetzungen anzupassen. Mit den zu erwartenden Novellierungen klimarechtlich relevanter Vorgaben der EU kann es erforderlich werden, dass das gerade novellierte Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) weitere Änderungen erfährt.

Nationale Treibhausgasminderungsziele

Grundsätzlich ist zwischen unverbindlichen politischen Zielen und rechtlich verbindlichen Zielen zu unterscheiden. Im Energiekonzept aus dem Jahr 2010 finden sich entsprechend der Koalitionsvereinbarung unverbindliche Treibhausgasminderungsziele von 40 % für das Jahr 2020 und 55 % für das Jahr 2030 (jeweils gegenüber 1990). 

Bereits im Dezember 2014 hatte die Bundesregierung das Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 verabschiedet, um mit zusätzlichen Maßnahmen die absehbare Lücke in der Zielerreichung zu schließen. Seit 2015 wird die Umsetzung des Aktionsprogramms "Klimaschutz 2020" und nunmehr nachfolgender Klimaschutzprogramme in jährlichen Klimaschutzberichten überprüft.

Die Bundesregierung hat in Ergänzung zum Klimaschutzplan 2050 im September 2019 das Klimaschutzprogramm 2030, mit sektorspezifischen und übergreifenden Maßnahmen zur Erreichung der Klimaschutzziele 2030, vorgelegt.

Außerdem wurde mit dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) ein nationales Emissionshandelssystem (nEHS) ab 2021 eingeführt. Es sieht einen Preis pro Tonne CO₂ für Brennstoffe in den nicht vom EU-Emissionshandel abgedeckten Bereichen vor. Dies betrifft vor allem die Sektoren Gebäude und Verkehr. Der Preis pro Tonne CO₂ ist in den ersten Jahren fest und startet 2021 bei 25 Euro. Ab 2027 soll sich der Preis am Markt bilden.

Mit dem im Dezember 2019 verabschiedeten Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) wurden verbindliche Treibhausgasminderungsziele für die Jahre 2020 bis 2030 in den verschiedenen Sektoren als zulässige Jahresemissionsmengen (hier Sektorziele genannt) festgelegt. Des Weiteren wurde u.a. das ⁠Monitoring⁠ sowie die Verantwortlichkeit der jeweiligen Bundesministerien für die Einhaltung der Sektorziele festgelegt. Bei Überschreitungen der zulässigen Jahresemissionsmengen eines Sektors ist das zuständige Bundesministerium in der Pflicht ein Sofortprogramm vorzulegen.

Ein Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes zeigte, dass auch die Maßnahmen und Instrumente des Klimaschutzprogramms 2030 nicht ausreichen, um das Gesamtminderungsziel 2030 von mindestens 55 % sowie die einzelnen Sektorziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) zu erreichen. Insbesondere in den Sektoren Gebäude und Verkehr hätten ambitioniertere Maßnahmen ergriffen werden müssen, um die Ziele zu erreichen.

Ein Urteil des Bundesverfassungsgerichtes führte zur ersten Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes (veröffentlicht am 18.08.21). Der verschärfte Zielpfad für die Minderung der Treibhausgasemissionen ggü. 1990 ist dort wie folgt festgelegt: bis 2030 um mindestens 65 %, bis 2040 um mindestens 88 %, bis 2045 Erreichung von Netto-Treibhausgasneutralität und nach 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erzielt werden. Die Sektorziele für die Jahre 2020 bis 2030 wurden entsprechend dem Gesamtminderungsziel von 65 % bis 2030 angepasst (s. Anlage 2 KSG und 3_Tab). Weiterhin wurden jährliche Minderungsziele für die Gesamtemissionen für die Jahre 2031 bis 2040 festgelegt (s. Anlage 3 KSG). Die Sektorziele sollen per Rechtsverordnung in 2024 für die Jahre 2031 bis 2040 und in 2034 für die Jahre 2041 bis 2045 festgelegt werden. Sofern ein gemäß KSG zu erstellender Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag in 2028 zur CO₂-Bepreisung innerhalb der EU zu dem Resultat kommt, dass auf die Sektorziele verzichtet werden kann, können diese ab 2031 obsolet werden. Neu sind die Sektorziele für den Bereich ⁠Landnutzung⁠, ⁠Landnutzungsänderung⁠ und Forstwirtschaft (⁠LULUCF⁠) mit mindestens minus 25 Mio. t ⁠Kohlendioxid-Äquivalente⁠ (CO_2-Äq) bis 2030, minus 35 Mio. t CO₂-Äq bis 2040 und minus 40 Mio. t CO_2-Äq bis 2045. Der LULUCF-Sektor ist der einzige, der eine Senke darstellen kann und damit zukünftig nicht vermeidbare Restemissionen insbesondere aus der Landwirtschaft und der Industrie kompensieren kann.

Laut des aktuellen Projektionsberichts verfehlt Deutschland diese Vorgaben mit den derzeitig beschlossenen Klimaschutzmaßnahmen. Für die gesamten ⁠Treibhausgas⁠-Emissionen (ohne Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft) wird im Zeitraum 1990 bis 2030 eine Minderung um 49 %, und bis 2040 wird eine Minderung von 67 % projiziert.

Die Abbildung und die Tabelle zeigen die Emissionsentwicklung und die Zielfestlegungen für die Sektoren des Bundes-Klimaschutzgesetzes. Dabei sei angemerkt, dass die besonders hohen Emissionsrückgänge gegenüber 2019 zu einem Drittel auf die Folgen der Bekämpfung der Corona-Pandemie zurückzuführen sind.