Stellungnahme: WHO-Luftqualitätsleitlinien 2021 | Umweltbundesamt

Gesündere Luft für alle 

Nach jahrelanger intensiver Forschung und Beratung mit Expertinnen und Experten aus aller Welt hat die Weltgesundheitsorganisation (⁠WHO⁠) im September 2021 ihre globalen Luftqualitätsleitlinien aktualisiert (WHO 2021). Die neuen Luftqualitätsleitlinien (WHO Air Quality Guidelines) sind sehr ambitioniert und stellen die erheblichen Auswirkungen der Luftverschmutzung auf die Gesundheit dar. Die neuen Leitlinien empfehlen eine mittlere jährliche Feinstaub ⁠PM2,5⁠-Konzentration von höchstens 5 µg/m³, eine mittlere jährliche Stichstoffdioxid (NO2)-Konzentration von höchstens 10 µg/m³, und für Ozon (O3) eine mittlere Konzentration während der Sommermonate von höchstens 60 µg/m³ (WHO 2021). Im Vergleich dazu lagen die bisherigen Werte für PM2.5 bei 10 µg/m3 und für NO2 bei 40 µgm3. Eine Empfehlung für eine maximale Ozon-Langzeitbelastung hatte es bisher nicht gegeben (WHO 2006). Obwohl die Leitlinien nicht rechtsverbindlich sind, hoffen wir, dass sie die Luftreinhaltepolitik in Europa und in anderen Regionen der Welt in den kommenden Jahren maßgeblich beeinflussen werden.

Die Aktualisierung der Luftqualitätsleitlinien war dringend notwendig, da im Laufe der letzten zwei Jahrzehnte eine überwältigende Menge an neuen Erkenntnissen zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Luftverschmutzung gewonnen wurde. Die Auswirkungen von Luftverschmutzung auf die Gesundheit sind gravierend und betreffen fast alle Organsysteme des menschlichen Körpers (Thurston et al. 2017). Diese schädlichen Auswirkungen sind nicht auf hohe Belastungen beschränkt, sondern selbst bei niedrigen Konzentrationen deutlich unterhalb existierender gesetzlicher Grenzwerte zu beobachten. Besonders wichtig ist, dass bisher keine sicheren Schwellenwerte identifiziert werden konnten, unter denen Luftverschmutzung harmlos wäre (Brauer et al. 2019; Brunekreef et al. 2020; Dominici et al. 2019). Luftverschmutzung der Außenluft und in Innenräumen war 2019 für etwa 12% aller globalen Todesfälle mit verantwortlich. Damit rangiert Luftverschmutzung auf Platz 4 der wichtigsten Risikofaktoren für Krankheiten und Sterblichkeit weltweit und ist somit der wichtigste Risikofaktor nach Bluthochdruck, Rauchen und schlechter Ernährung (Murray et al. 2020).

Es besteht inzwischen ein breiter Expertenkonsens darüber, dass Luftverschmutzung neben den oben erwähnten Schäden für die Gesundheit auch eine enorme finanzielle Belastung für die Gesellschaft verursacht. Die wirtschaftlichen Kosten beliefen sich im Jahr 2013 auf 5 Billionen US-Dollar allein für die globalen gesundheitsbezogenen externen Kosten, mit zusätzlichen 225 Milliarden US-Dollar durch verminderte Arbeitsproduktivität (Weltbankgruppe 2016). Für die Europäische Region der WHO beliefen sich die jährlichen wirtschaftlichen Gesamtkosten durch Gesundheitsauswirkungen und erhöhte Sterblichkeit auf ca. 1,6 Billionen US-Dollar (Angaben für 48 Staaten mit entsprechenden Daten, WHO-Regionalbüro für Europa, ⁠OECD⁠ 2015). Die neuen Luftqualitätsleitlinien der WHO kommen zur rechten Zeit: Die Europäische Union (EU) stellt derzeit ihre bisherige Luftreinhaltepolitik auf den Prüfstand und erarbeitet eine Aktualisierung der EU-Luftqualitätsrichtlinie (Europäische Kommission 2004, 2008). Neben einer erheblichen Absenkung der empfohlenen Richtwerte für PM2.5 und NO2 in der Außenluft ist die wichtigste Aussage der aktualisierten WHO Luftqualitätsleitlinien, dass jede Reduktion gesundheitsrelevanter Luftschadstoffe gesundheitliche Vorteile bringt, selbst an Orten mit bereits relativ niedrigen Schadstoffkonzentrationen. Lineare Expositions-Wirkungs-Beziehungen bis hinunter zu den niedrigsten beobachtbaren Konzentrationen zeigen, dass alle Menschen von sauberer Luft profitieren (Huangfu und Atkinson 2020; Lee et al. 2020; Chen und Hoek 2020; Orellano et al. 2020; Zheng et al. 2021). Diese Erkenntnisse sind zentral für die Überarbeitung der europäischen Luftreinhaltepolitik.

Die Erkenntnis, dass gesundheitsschädliche Auswirkungen der Luftverschmutzung bei allen, selbst bei den niedrigsten gemessenen Konzentrationen zu beobachten sind, ist ein Meilenstein für eine zukünftig bessere und effektivere Prävention von Luftschadstoffbezogenen Erkrankungen. Es ist ein Weckruf, dass die geltenden Gesetze und Verordnungen zur Luftqualität überdacht werden müssen, um deutliche, weitere Verbesserungen zu erzielen. Die alleinige Regulierung von Maximalkonzentrationen, wie sie derzeit in den meisten Regelwerken zur Luftreinhaltung weltweit verankert ist(Kutlar Joss et al. 2017), führt zu keinem ausreichenden Schutz der Bevölkerung, da nach Erreichen fester gesetzlicher Grenzwerte wenig Anreiz für eine weitere Absenkung der Luftschadstoffkonzentrationen besteht. Die neuen Erkenntnisse zeigen jedoch wie wichtig es ist, auch Maßnahmen zur Herabsetzung der durchschnittlichen Belastung in der Bevölkerung zu ergreifen. Damit würden erhebliche Präventionseffekte erzielt, weil die gesamte Bevölkerung von solchen Reduktionen zu einer sauberen Luft hin profitiert.

Erforderlich ist ein Paradigmenwechsel in der Luftqualitätsregulierung - vom ausschließlichen Fokus auf feste Grenzwerte hin zum Konzept einer Kombination fester Grenzwerte mit einer kontinuierlichen Senkung der immer noch zu hohendurchschnittlichen Belastung. So enthält beispielsweise das derzeitige Luftreinhaltegesetz der EU bereits ein unverbindliches Ziel zur Reduzierung der durchschnittlichen Konzentration von PM2.5 (Europäische Kommission 2008). Die für 2022 anstehende Überarbeitung der EU-Gesetzgebung bietet die Möglichkeit, hier eine Vorreiterrolle einzunehmen und verbindliche Ziele zur Reduzierung der durchschnittlichen Konzentration für Luftschadstoffe in Kombination mit niedrigeren festen Grenzwerten einzuführen.

Um entsprechende Verbesserungen der Luftqualität zu erreichen, sind umfassende und ambitionierte Maßnahmen in allen Sektoren (z. B. Verkehr, Energie, Industrie, Landwirtschaft, Wohnen) und auf allen Ebenen (international, national, lokal) erforderlich. Programme zur Verringerung der Luftschadstoffemissionen bieten enormeVorteile für die Luftqualität und die Gesundheit. Der geschätzte gesundheitliche Nutzen einer verbesserten Luftqualität übersteigt bei weitem die Kosten für die erforderlichen Maßnahmen. Für die USA wurde geschätzt, dass der Nutzen aus der geringeren Sterblichkeit, den niedrigeren medizinischen Ausgaben für luftverschmutzungsbedingte Krankheiten und der höheren Produktivität der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer etwa 30-mal größer ist als die Kosten für die Maßnahmen des Clean Air Act (US amerikanisches Luftreinhaltungsgesetz) der letzten 30 Jahre. Die Umsetzung der Maßnahmen führte insgesamt zu einer Nettoverbesserung des Wirtschaftswachstums und des Wohlstands der Bevölkerung (U.S. EPA. 2015). Auch in China war der Nutzen für die öffentliche Gesundheit 50 % größer als die Kosten für die Verbesserung der Luftqualität, die im letzten Jahrzehnt erzielt werden konnte (Zhang et al. 2019). In der Europäischen Union würden zusätzliche Maßnahmen zur Luftreinhaltung und zum ⁠Klimaschutz⁠, die über die derzeitigen Verpflichtungen hinausgehen, zu einem Nettonutzen mit positiven makroökonomischen Auswirkungen führen (Amann et al. 2017). Die Kosteneffizienz von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität wird durch den engen Zusammenhang zwischen Luftverschmutzung und Treibhausgasemissionen verstärkt. Eine Verringerung der ⁠Emission⁠ von Luftschadstoffen wirkt sich daher in der Regel auch positiv auf das Erreichen der Klimaneutralität aus und umgekehrt, sodass sich die Vorteile von Investitionen in einem Bereich doppelt bezahlt machen (Amann et al. 2014).

Schlussfolgerungen

Luftverschmutzung stellt weltweit eine große Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung dar und verursacht selbst bei sehr niedrigen Konzentrationen eine Reihe von schwerwiegenden Gesundheitsschäden. Deshalb ist es wichtig, dass neben einer Absenkung von festen Grenzwerten auch die durchschnittliche Belastung der Bevölkerung abgesenkt wird. Der wirtschaftliche Nutzen einer besseren Luftqualität ist Berechnungen zu Folge erheblich höher als die Kosten für die Umsetzung von Luftreinhaltemaßnahmen. Diese Maßnahmen tragen außerdem zur Bekämpfung des Klimawandels bei. Wir unterstützen entschieden die neuen ambitionierten Luftqualitätsleitlinien der WHO und empfehlen den politischen Entscheidungsträgern nachdrücklich, diese Luftqualitätsleitlinien als Leitfaden für umfassende und ehrgeizige Maßnahmen zur Verringerung der Emissionen und zur Verbesserung der Luftqualität in Deutschland, Europa und auf der ganzen Welt zu nutzen.

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