Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union

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Die Belastung der Menschen durch Schadstoffe wurde einheitlich in Europa untersucht.
Quelle: CC Vision

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist das umfangreichste Steuerungs- und Finanzierungsinstrument für den Umweltschutz in und mit der Landwirtschaft. Dies setzt aber voraus, dass Maßnahmen zum Erhalt der Biodiversität, zum Klima- und Gewässerschutz bei der Gestaltung der GAP mit der erforderlichen Priorität und Konsequenz verfolgt und mit ausreichenden Mitteln ausgestattet werden.

Die Gestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik gehört zu den wichtigsten Aufgabenfeldern der Europäischen Union. Mit rund 59 Milliarden Euro im Jahr 2012, das sind etwa 40 Prozent des gesamten EU-Budgets, nimmt die Agrarförderung den größten Ausgabenblock des EU-Haushalts ein.

Die Ziele und Grundsätze sowie die finanzielle Ausstattung des Agrarsektors werden alle sieben Jahre neu geregelt und an die sich wandelnden Lebensverhältnisse und Herausforderungen angepasst. Für den Förderzeitraum 2014-2020 konnte inzwischen sowohl beim Mittelfristigen Finanzrahmen (MFR) als auch bei der GAP die erforderliche Einigkeit zwischen EU-Kommission, Ministerrat und EU-Parlament (EP) erzielt werden. Dieser ist am 2. Dezember 2013 verabschiedet worden.

Umweltschutzbelange werden in der GAP mit Hilfe von zwei grundlegenden Instrumenten umgesetzt:

Umweltschutzmaßnahmen in der ersten Säule

Die Agrarförderung der EU unterteilt sich in die erste (derzeit etwa 75 Prozent der Fördergelder) und in die zweite Säule (derzeit etwa 25 Prozent der Fördergelder). Die erste Säule umfasst im Wesentlichen Marktinstrumente und Direktzahlungen, die in Deutschland inzwischen weitestgehend unabhängig von der Produktion (entkoppelt) für die beihilfefähige Fläche eines Betriebes gewährt werden (Flächenprämien).

Als Voraussetzung für den vollständigen Erhalt der Direktzahlungen müssen Landwirte seit dem Jahr 2005 die sogenannte „Cross Compliance“ (Anderweitige Verpflichtungen) einhalten. Damit wird die Förderung der Flächen an die Einhaltung verbindlicher Vorgaben aus insgesamt 18 europäischen Richtlinien und Verordnungen geknüpft. Zusätzlich zu diesen sogenannten „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ müssen Landwirte ihre Flächen in einem „Guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ (GLÖZ) erhalten. Die wesentlichen Bestimmungen zu den Cross-Compliance-Verpflichtungen sind in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 festgelegt. Rechtliche Grundlage in Deutschland ist das Direktzahlungen-Verpflichtungsgesetz und die dazugehörige Verordnung.

Bei den einzuhaltenden Vorgaben im Rahmen der „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ handelt es sich um die ordnungsrechtlichen Mindeststandards für Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz. Aus Sicht des Umweltbundesamtes kann die Einhaltung des geltenden Ordnungsrechts allein nicht ausreichende Legitimation der hohen Zahlungsansprüche der Landwirte sein. 

Nach dem Prinzip „Öffentliches Geld für öffentliche Leistungen“ verfolgt die EU-Kommission mit der derzeitigen Reform das Ziel, die Agrarpolitik grüner und gerechter zu gestalten und zu einer besseren Integration von Landwirtschaft, Umwelt- und Klimaschutz beizutragen. Die neuen Regelungen sind am 1. Januar 2014 in Kraft getreten. Einige wichtige Elemente wie das Greening werden jedoch erst 2015 umgesetzt. Für 2014 wurden Übergangsregelungen beschlossen. Die nationale Umsetzung der GAP-Reform wird durch das BMEL ausgearbeitet.
Die  beschlossenen Rechtsvorschläge zur Weiterentwicklung der GAP sehen ein sogenanntes „Greening“ der Direktzahlungen vor: Verbindliche Umweltschutzanforderungen sollen in die erste Säule der GAP implementiert werden und als Voraussetzung für den vollständigen Erhalt der Direktzahlungen dienen. Folgende Greening-Maßnahmen sind vorgesehen:

1. Mehr Vielfalt beim Anbau

Landwirtschaftliche Betriebe sollen mindestens drei verschiedene Kulturen mit einem Flächenanteil zwischen 5 und 75 % anbauen (für kleine und mittlere Betriebe sind die Anforderungen schwächer).

2. Erhalt von Grünland

Begrenzung des Umbruchs von Dauergrünland auf maximal fünf Prozent der Betriebsfläche.

3. Ökologische Vorrangflächen

Landwirte und Landwirtinnen sollen mindestens fünf Prozent (ab 2017 möglicherweise 7%) ihrer beihilfefähigen Ackerfläche mit Vorrang für den Umweltschutz nutzen (Ökologische Vorrangflächen). Als Beispiele nennt die EU-Kommission Brachflächen, Terrassen, Landschaftselemente wie Hecken oder Feldgehölze, Blühstreifen, Pufferstreifen und Aufforstungsflächen.Die neuen Bedingungen des sogenannten „Greenings“ sind aus Sicht des Umwelt- und Naturschutzes erforderlich, um die Agrarpolitik stärker am Umweltschutz auszurichten und die öffentlichen Gelder für den Agrarsektor zu legitimieren. Die Kommission Landwirtschaft am Umweltbundesamt (KLU) hat sich in zwei umfangreichen Stellungnahmen zu den Reformvorschlägen geäußert. Die aktuellen Verhandlungen zur Ausgestaltung der GAP 2014-2020 sind derzeit noch nicht abgeschlossen und werden im Europäischen Parlament und dem Rat diskutiert. 

Umweltschutzmaßnahmen in der zweiten Säule

In der Zweiten Säule der GAP werden Gelder für die Entwicklung des ländlichen Raumes bereitgestellt. Hierzu gehören Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft, der Lebensqualität im ländlichen Raum, zur Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt und der Landschaft. Agrarumweltmaßnahmen sind ein obligatorischer Bestandteil der ländlichen Entwicklungsprogramme und derzeit das wichtigste (allerdings freiwillige) Instrument, um Umweltschutzanforderungen in der Landwirtschaft zu berücksichtigen und Umweltziele zu erreichen. In der Landwirtschft Beschäftigte, die an Agrarumweltmaßnahmen teilnehmen, verpflichten sich freiwillig, für einen Zeitraum von fünf Jahren besonders umweltfreundliche und ressourcenschonende Bewirtschaftungsverfahren beziehungsweise umwelt- und tiergerechte Haltungsverfahren anzuwenden. Diese gehen über die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestanforderungen hinaus. Sie tragen damit erheblich zum Boden- und Gewässerschutz, zum Erhalt der Biodiversität, zum Klimaschutz und zur Pflege der Kulturlandschaft bei. Zum Ausgleich der mit den höheren Umweltauflagen und Anforderungen verbundenen Zusatzkosten und Einkommensverluste, erhalten die Landwirte eine gesonderte Förderung.

Rechtsgrundlage bildet die Eu-Verordnung (EG) 1305/2013 des europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums. 
Die konkreten Maßnahmen werden von den Mitgliedstaaten in nationalen Förderprogrammen umgesetzt und müssen von diesen kofinanziert werden. Als zentrales Instrument der nationalen Agrarstrukturpolitik in Deutschland gibt die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für viele Agrarumweltmaßnahmen den Förderrahmen vor. Die konkrete, auf die regionalen Bedürfnisse angepasste Ausgestaltung der Maßnahmen erfolgt über die Förderrichtlinien der Bundesländer. Agrarumweltmaßnahmen werden in Deutschland mit einer Beteiligung des Bundes, der Länder und der EU finanziert.

Es ist daher zu erwarten, dass viele Mitgliedstaaten, insbesondere in Süd- und Osteuropa, aufgrund hoher Sparauflagen zukünftig weniger oder keine Gelder für Agrarumweltmaßnahmen werden aufbringen können. Da Agrarumwelt- und Naturschutzprogramme aber das wichtigste Instrument für den Umwelt-, Klima- und Naturschutz in der GAP darstellt, darf die finanzielle Ausstattung der zweiten Säule bei den aktuellen Haushaltsverhandlungen nicht weiter gekürzt werden.

Für die Förderperiode 2014-2020 (tatsächlicher Beginn erst 2015, siehe oben) stehen erhebliche Änderungen in der ländlichen Entwicklung bevor. Insbesondere sollen durch Zusammenlegung bisher getrennter Fonds (Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER), Europäischer Fonds für die regionale Entwicklung (EFRE) und Europäischer Sozialfonds (ESF)), und unter dem Dach eines Partnerschaftsvertrages Synergien gestärkt und Inkohärenzen abgebaut werden. Leider wurden jedoch die EU-Mittel gekürzt; dafür wurde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, auf nationaler Ebene bis zu 15 % der Gelder aus der ersten Säule in die zweite umzuschichten (Flexibilität).