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Letzte Änderung: 21.10.2009
Die Inhalte dieser Rubrik basieren auf dem „Rechtsgutachten - Nationale Umsetzung der neuen EU-Beschaffung-Richtlinien“, welches im Auftrag des Umweltbundesamtes durch das Öko-Institut e.V. und Prof. Versteyl Rechtanwälte erstellt wurde. Das Rechtsgutachten ist in der Reihe Texte des Umweltbundesamtes unter Nr. 41/08 erschienen.
Der Auftraggeber übernimmt keine Gewähr für die Richtigkeit, die Genauigkeit und Vollständigkeit der Angaben sowie für die Beachtung privater Rechte Dritter. Die geäußerten Ansichten und Meinungen müssen nicht mit denen des Auftraggebers übereinstimmen.
Die umweltfreundliche öffentliche Auftragsvergabe hat in den letzten Jahren stetig an Bedeutung zugenommen. Das lässt sich an verschiedenen Indikatoren ablesen: die europaweiten Praxisbeispiele aus verschiedenen Ländern, Städten und Kommunen, die Zahl der Veröffentlichungen und Internetseiten zum Thema, aber auch die Gerichtsentscheidungen, die der Europäische Gerichtshof und nationale Gerichte zu der Frage der Zulässigkeit von Umweltkriterien im Vergaberecht gefällt haben. Das EU-Projekt „Green Public Procurement in Europe“ hat 2005 versucht, europaweit den Anteil der Vergabeverfahren, bei denen Umweltkriterien eine Rolle spielen, zu erfassen.[1] Dieser Untersuchung zufolge wurden in Deutschland bereits bei 60 % aller öffentlichen Vergabeverfahren Umweltaspekte in die Vergabeentscheidung einbezogen.[2]
Allerdings sind in dieser Zahl auch alle Vergaben enthalten, bei denen nur ein bis drei Umweltkriterien einbezogen wurden. Gerade für Produktgruppen, die sich besonders für die umweltfreundliche Beschaffung eignen, wurden nach dieser Einschätzung keine oder zu wenig Kriterien aufgestellt.[3] Die Zahl zeigt, dass in Deutschland Umweltaspekte bei Vergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte in einem erheblichen Maß eine Rolle spielen. Allerdings muss auch darauf hingewiesen werden, dass der größte Teil der öffentlichen Auftragsvergaben (Schätzungen liegen bei 80%[4]) unterhalb der Schwellenwerte erfolgt. Diese sind bislang in Deutschland nicht systematisch darauf untersucht worden, ob Umweltkriterien eine Rolle spielen.[5] Nach der Erfahrung der Bearbeiter ist das aber gerade vor dem Hintergrund der Situation der öffentlichen Haushalte nicht der Fall. In der Praxis spielt derzeit vielmehr der Angebotspreis eine herausragende Rolle.
Von Seiten der EU-Kommission und anderer europäischer Institutionen wird die umweltfreundliche öffentliche Auftragsvergabe (die "grüne Beschaffung") zunehmend als wirksames Instrument zur Förderung des Umweltschutzes betrachtet. Das Thema genießt auf europäischer Ebene eine hohe Priorität, auch deshalb, weil es als ökonomisches Instrument aufgefasst wird, das im Gegensatz zum „altmodischen“ Ordnungsrecht auf „command and control“ verzichtet. Dies spiegelt sich darin wider, dass die „grüne“ öffentliche Beschaffung in zahlreichen politischen Dokumenten, wie beispielsweise dem Kok-Report, genannt wird.[6] Die EU-Kommission hat den Mitgliedsstaaten empfohlen, Aktionspläne für eine umweltfreundliche Beschaffung aufzustellen.[7] In diesen sollen die Mitgliedsstaaten quantitative Ziele für den Anteil der Beschaffung festsetzen, bei dem Umweltaspekte einbezogen werden.[8] Gleichzeitig sollen die Aktionspläne u.a. konkrete Ziele im Hinblick auf einzelne Produktgruppen und Organisationen sowie das Training von Beschaffern für umweltfreundliche Beschaffung vorsehen.
Die Bundesregierung unterstützt die Initiative der Europäischen Kommission, den grünen bzw. nachhaltigen Einkauf durch die öffentliche Hand zu fördern.[9] Gleichzeitig steht die Bundesregierung der Aufstellung von Aktionsplänen für grüne Beschaffung kritisch gegenüber, insbesondere soweit sie quantitative Ziele umfassen sollen. Dies wird zum einen damit begründet, dass ein nationaler Aktionsplan bereits aus staatsorganisatorischer Sicht kaum zu realisieren wäre, weil in einem föderalen Staat die Einbeziehung von Ländern und Kommunen sehr schwierig ist. Zum anderen sieht die Bundesregierung einen Konflikt zwischen quantitativen Zielvorgaben für umweltfreundliche Beschaffung und dem vorrangigen Ziel des Vergaberechts, dem wirtschaftlichen Einkauf durch die öffentliche Hand.[10]
Entgegen der eher positiven Einschätzung des Instruments auf politischer Ebene wurde das Thema von der deutschen Rechtswissenschaft lange Zeit eher kritisch unter dem Stichwort „vergabefremde Aspekte“ diskutiert.[11] Inzwischen kann an der grundsätzlichen Zulässigkeit der Einbeziehung von Umweltkriterien in die öffentliche Auftragsvergabe nicht mehr gezweifelt werden, was vor allem auf die Entwicklung des Europarechts auf diesem Gebiet zurückzuführen ist. Während zunächst mehrere Urteile des Europäischen Gerichtshofs[12] sowie eine Interpretierende Mitteilung der Kommission[13] zur Zulässigkeit der umweltfreundlichen Vergabe nach europäischem Recht Stellung nahmen, sind die dort aufgestellten Grundsätze 2004 in die Neufassung der europäischen Vergaberichtlinien eingeflossen.[14] Durch die Verankerung von Regelungen, die sich auf Umweltaspekte in Technischen Spezifikationen oder in Auftragsausführungsbedingungen beziehen sowie den Ausschluss von Teilnehmern, die Angebotswertung oder auch die Zulässigkeit von Umweltmanagementsystemen betreffen[15], sind viele bis dahin streitig diskutierte Fragen abschließend rechtlich verankert worden. Im Gesetzgebungsverfahren waren immer wieder auch die Umweltaspekte strittig.[16] In einigen Punkten wurde daher ein Kompromiss erzielt, der allerdings nicht über das hinausgeht, was bereits richterrechtlich für zulässig erklärt worden war.
Die Rechtswissenschaft hat sich in den letzten Jahren eingehend mit der Frage beschäftigt, ob es zulässig ist, Umweltaspekte im Rahmen der Erteilung öffentlicher Aufträge einzubeziehen.[17] Nach Auffassung der Verfasser hat sich die Rechtslage durch die neuen EU-Beschaffungs-Richtlinien und ihre Umsetzung in das deutsche Recht – soweit sie bereits erfolgt ist – nicht wesentlich geändert. Die Zulässigkeit der Einbeziehung von Umweltkriterien war bereits vor der Reform der EU-Beschaffungs-Richtlinien durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgesichert und in einer Interpretierenden Mitteilung der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2001 dargestellt worden.
Die Fragen, die sich hinsichtlich einer Einbeziehung von Umweltaspekten im Verlauf des Vergabeverfahrens stellen, werden im Folgenden diskutiert. Festzuhalten ist, dass die erfolgte, explizite Verankerung von Umweltaspekten einen Fortschritt für den Umweltschutz bedeutet. Denn bei öffentlichen Auftraggebern herrschte in der Vergangenheit häufig Unsicherheit über die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine umweltfreundliche öffentliche Beschaffung, die ihrerseits dazu beitrug, dass sie als schwierig und riskant wahrgenommen wurde.[18] Dieses Gutachten soll einen Beitrag dazu liefern, dass diese „Hürde“[19] der umweltfreundlichen Beschaffung abgebaut wird.
Das folgende Rechtsgutachten weicht in seinem Aufbau von dem in anderen Publikationen üblicherweise gewählten Gang der Untersuchung anhand der verschiedenen Rechtsgebiete Völkerrecht, europäisches Recht und deutsches Recht ab. Die rechtliche Untersuchung orientiert sich vielmehr an dem typischen Ablauf eines Vergabeverfahrens. Grund dafür ist die angestrebte bessere Übersichtlichkeit für den Praktiker, der zu den jeweilige Schritten im Vergabeverfahren eine rechtliche Einschätzung bekommen soll. Durch die Prüfung entlang des Vergabeverfahrens soll also eine bessere praktische Anwendbarkeit der Untersuchungsergebnisse gewährleistet werden. Das Gutachten verweist aus demselben Grund im Wesentlichen auf deutsche Normen und rekurriert nur dort auf die europäischen Vergaberichtlinien und Rechtsprechung, wo diese noch nicht in das deutsche Recht umgesetzt worden sind, wo neue Entwicklungen erfolgen, wo rechtliche Aspekte diskutiert werden, die sich aus dem europäischen Primärrecht oder der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ergeben oder wo dies zur Verdeutlichung notwendig ist.
[1] M. Bouwer, K. de Jong, M. Jonk, T. Berman, R. Bersani, H. Lusser, A. Nissinen, K. Parikka und P. Szuppinger, 2005, Green Public Procurement in Europe 2005 – Status overview, http://www.gpp-europe.net.
[2] Ebenda, S. 43 - 44.
[3] Ebenda, S. 44.
[4] Nachweise zu Vergabestatistiken bei: Dreher, in: Immenga/Mestmäcker, Vor §§97 ff. Rn. 41 ff.
[5] Die im Rahmen dieses Projekts bearbeitete Teilstudie „Schätzung des Beschaffungsvolumens in Deutschland“ wird versuchen, Aufschluss darüber zu geben, wie groß das Beschaffungsvolumen in Deutschland insgesamt ist. Damit noch nicht erhellt ist der Anteil der Vergaben, die Umweltziele einschließen.
[6] Die umweltfreundliche öffentliche
Auftragsvergabe wird erwähnt unter anderem in Art.3 Ziff. 6 des sechsten
Umweltaktionsprogramms (Beschl. Nr.1600/2002/EG des EP u. des Rates v.
[7] Mitteilung
der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament v.
[8] European Commission, DG Environment, Guidelines for the Member States to set up Action Plans on Green Public Procurement (GPP), S. 8.
[9] Stellungnahme der
Bundesregierung zum Entwurf der Europäischen Kommission von Leitlinien zu der
Aufstellung von Aktionsplänen der Mitgliedsstaaten für Grüne Beschaffung (GPP)
vom
[10] Stellungnahme der Bundesregierung
zum Entwurf der Europäischen Kommission von Leitlinien zu der Aufstellung von
Aktionsplänen der Mitgliedsstaaten für Grüne Beschaffung (GPP) vom
[11] Siehe beispielsweise Ax/Schneider/Nette, Handbuch Vergaberecht, 2002, S. 200 unter dem Stichwort „Vergabefremde Kriterien“.
[12] Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom
[13] Interpretierende Mitteilung der Kommission über das auf das öffentliche
Auftragswesen anwendbare Gemeinschaftsrecht und die Möglichkeiten zur
Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge v.
[14] Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
[15] Dazu: A. Dageförde und M. Dross, Reform des europäischen Vergaberechts, Umweltkriterien in den neuen Vergaberichtlinien, in: NVwZ 2005, S. 19.
[16] Siehe dazu unten unter „Verfahren unterhalb der Schwellenwerte“.
[17] Barth/Dross/Fischer, Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen im Hinblick auf die Berücksichtigung von Umweltkriterien bei der öffentlichen Auftragsvergabe, in: Barth, Erdmenger, Günther (Hrsg.), Umweltfreundliche öffentliche Beschaffung, Heidelberg 2005; Dageförde, Umweltschutz durch öffentliche Auftragsvergabe, 2004; Krohn, Öffentliche Auftragsvergabe und Umweltschutz, Köln 2003; Losch, Das „harmonisierte“ EG-Vergaberecht im Spannungsfeld zwischen Umweltschutz und Binnenmarkt, 2005; Mechel, Die Förderung des Umweltschutzes bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, Baden-Baden 2006; Scharpenack, Sekundärzwecke im Vergaberecht, Frankfurt/Main 2005; Ziekow, Vergabefremde Kriterien nach der Neufassung der Vergaberichtlinien; in: Pitschas/Ziekow, (Hrsg.), Vergaberecht im Wandel, Berlin, 2006, S. 151 sowie zahlreiche Publikationen in Zeitschriften.
[18] Günther; L. Scheibe, The Hurdle Analysis. A Self-evaluation Tool for Municipalities to Identify, Analyse and Overcome Hurdles to Green Procurement. In: Corporate Social Responsibility and Environmental Management, 13. Jg. (2006), Vol. 2, S. 61.
[19] Günther
(2003): Hurdles in green purchasing: method, findings and discussion of the
hurdle analysis. In: C. Erdmenger (Hrsg.) (2003): Buying into the environment.
Experiences, opportunities and potential for eco-procurement.