9.4 Handlungsempfehlungen zum Einflussfaktor Recht

• 9.4.1 Handlungsbereich Organisation Behörde
• 9.4.2 Handlungsbereich planungsrechtliche Steuerungsinstrumente
• 9.4.3 Handlungsbereich Genehmigungsverfahren, Bündelung
• 9.4.4 Handlungsbereich öffentlich-rechtliche / privatrechtliche Verträge
• 9.4.5 Handlungsbereich Politische Rahmenbedingungen

9.4.1 Handlungsbereich Organisation Behörde

Die in der Regel komplexe Natur von Projekten des Flächenrecycling verlangt bei den mit diesen Projekten befassten Behörden und Projektträgern eine vielschichtige Organisationsstruktur.
Die Axiome weisen auf die große Bedeutung politischer Aufmerksamkeit für die zügige Durchführung von Genehmigungsverfahren und die erfolgreiche Realisierung der Projekte hin (-> Handlungbereich politische Rahmenbedingungen). Dabei konnte in den Fallbeispielen bestätigt werden, dass sich eine Ausrichtung des kommunalen Planungsermessens am Ziel "Flächenrecycling" und die damit in der Regel verbundene Benennung eines behördenübergreifend verantwortlichen Ansprechpartners positiv bei der Projektdurchführung bemerkbar gemacht hat (-> Handlungsbereich Organisation Projektträger).
Axiome

Tabelle 18: Axiome zum Handlungsbereich Organisation Behörde
Wirkungsgefüge
Wirtschaftlichkeit allgemein
Wirtschaftlichkeit - Recht
Nutzung - Recht
Projektbezogene Handlungsempfehlungen

* Benennung eines behördenübergreifend Verantwortlichen (Verfahrensmotor)
* Einbindung der Kommune in die Organisationsstruktur des Projektes durch Bildung eines Lenkungsausschusses (nicht operativer Beirat)
* projektbezogene Kompetenzbündelung / interdisziplinäres Aufgabenverständnis

Verfahrensmotor
Viele Projekte scheitern unter anderem daran, dass Behörden nicht koordiniert agieren und dem Investor zuviele Ansprechstellen gegenüberstehen. Es gilt seitens der Behörden (Planungsbehörden sowie Umwelt- und Ordnungsbehörden) zu erkennen, dass eine Verfahrensbeschleunigung für das einzelne Flächenrecyclingprojekt (kommunal sowie durch Investor veranlasst) erreicht werden kann, wenn eine Person oder eine Behörde als Koordinator (und Ansprechpartner) und Steuerer auf Seiten der Behördenstruktur agiert. Diese Fokussierung führt zumeist zu einer Verstärkung sowie zu einer Katalysatorwirkung und wirkt so als "Verfahrensmotor".
Der behördliche Steuerer muss dem Projekträger als alleiniger Ansprechpartner im Verlauf des Verwaltungsverfahrens zur Verfügung stehen, um so

* Zuständigkeitsproblemen vorzubeugen,
* den Kommunikationsprozess zu gewährleisten,
* einen reibungslosen Ablauf der Genehmigungsverfahren zu gewährleisten,
* Genehmigungsverfahren zu koordinieren und zu bündeln (-> Handlungsbereich Genehmigungsverfahren / Bündelung),
* zu formalen und inhaltlichen Verzahnungen von zu fällenden Entscheidungen beizutragen.

Einbindung der Behörde in Organisationsstruktur
Für größere Vorhaben hat es sich als sinnvoll erwiesen, den Behördenmitarbeiter in die Organisationsstruktur der Projekträgerschaft einzubinden. (-> Handlungsbereich Organisation Projektträger). Weiterhin hat sich hier die Institutionalisierung eines Lenkungsausschusses oder nicht operativen Beirates bewährt.
Kompetenzbündelung
Oftmals ist der Sachverstand für ein Projekt nicht gebündelt - dies behindert eine erfolgreiche Projektdurchführung. Es muss daher zu mehr Projektgruppenarbeit kommen, in der einzelne Mitarbeiter aus mehreren beteiligten Behörden und Abteilungen projektbezogen und zeitlich befristet zusammenarbeiten.
Literaturhinweise

Baumheier R.: Altlasten als aktuelle Herausforderung der Kommunalpolitik. Zu den Schwierigkeiten politisch-administrativer Problemverarbeitung in der Kommune. München, 1988.
Drescher B.U.: Rathaus ohne Ämter: Verwaltungsreform, Public Private Partnership und das Projekt Neue Mitte in Oberhausen. Frankfurt/ Main, New York, 1996.
Fiebig K.-H., Ohligschläger G.: Altlasten in der Kommunalpraxis. Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage. Deutsches Institut für Urbanistik difu. Berlin, 1989.
Henckel M.J., u.a.: Altlasten - ein kommunales Problem. Analysen und Handlungsempfehlungen. Berlin, 1991.
Walcha H.: Partnerschaftliche Stadtentwicklung: Privatisierung kommunaler Aufgaben und Leistungen. Köln, 1995.
Wüstenrot-Stiftung Deutscher Eigenheimverein e.V.: Modernisierung der Kommunalverwaltung - im Bereich Planen, Bauen und Umwelt. Stuttgart, 1994.

9.4.2 Handlungsbereich planungsrechtliche Steuerungsinstrumente

Vorhaben des Flächenrecycling wurden in der Vergangenheit häufig ausschließlich unter Aspekten der reinen Altlastensanierung verfolgt. Dies führte zu einer eindimensionalen Betrachtungsweise, indem mit Mitteln der Gefahrenabwehr lediglich versucht wurde, der Gefährdung der Umweltmedien durch die Bodenbelastung zu entgegnen. Der Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Wiedereingliederung der Brachfläche kam dabei zu kurz. Die Kommune sollte nicht als staatliche Umweltverwaltung, sondern als Trägerin der kommunalen Planungshoheit stärker lenkend in den Prozess des Flächenrecycling eingreifen.
Das Planungsrecht bietet dabei den Kommunen die Möglichkeit, dem komplexen Wirkungsgefüge aus Nutzung, Grundstücksaufbereitung, Wirtschaftlichkeit und Recht Rechnung zu tragen. Maßgebliches Planungsinstrument auf kommunaler Ebene ist hierfür die Bauleitplanung. Voraussetzung zum gezielten Einsatz der grundsätzlich ausreichend zur Verfügung stehenden planungsrechtlichen Steuerungsinstrumente ist die Kenntnis eben dieser Instrumente sowie Routine und Praxiserfahrung in diesem Gebiet.
In den untersuchten Beispielprojekten wurde deutlich, dass das Steuerungspotential der Planungsinstrumente wie etwa die des B-Plans nahezu unerkannt geblieben sind, beziehungsweise in der kommunalen Planungspraxis im Zusammenhang mit Altlasten unter anderem aufgrund fehlender Kenntnisse und Erfahrungen nur zurückhaltend eingesetzt wurden.
Axiome

Tabelle 18: Axiome zum Handlungsbereich planungsrechtliche Steuerungsinstrumente
Wirkungsgefüge
Recht allgemein
Wirtschaftlichkeit - Recht
Nutzung - Recht
Wirtschaftlichkeit allgemein
Grundstücksaufbereitung - Recht
Projektbezogene Handlungsempfehlungen

* Festschreibung des kommunalen Planungsziels "Flächenrecycling" im Bauleitplanverfahren
* Festschreibung der Sanierungsanforderungen - in Absprache mit der Fachbehörde - im B-Plan
* Steuerung und Einflussnahme auf Sanierungsanforderungen durch entsprechende nutzungsbezogene Ausweisung von Teilflächen innerhalb des B-Plangebietes
* Integration des Flächenrecycling -Projektes in ein von der Kommune entwickeltes städtebauliches Gesamtkonzept
* Behördeninterne Koordinierung und Konzentration der Genehmigungsverfahren
* Planerische Abstimmung der Folgenutzung mit den Umweltanforderungen

Planungsziel "Flächenrecycling"
Bei der Wiedernutzbarmachung kontaminierter Flächen erleichtert es die rechtliche wie wirtschaftliche Bewältigung der vorhandenen Bodenbelastungen, wenn die Kommune das Flächenrecycling als Planungsziel festschreibt (-> Handlungsbereiche Organisation Behörde, Genehmigungsverfahren / Bündelung), da den Planungsinstrumenten der Kommune eine steuernde Funktion zukommt. Eine solche Festschreibung setzt voraus, dass die komplexen Rahmenbedingungen, die Projekte des Flächenrecycling beeinflussen, von den Genehmigungsbehörden in ihrer vollen Bandbreite erkannt werden, und in einem iterativen Planungsprozess die Ziele der Projekträgerschaft mit denen der Kommune abgestimmt werden (-> Handlungsbereich Organisation Projektträger). Ist eine solche Zieldefinition gelungen, so muss die Kommune die internen Organisationsstrukturen schaffen, die es ermöglichen, diese Ziele im angestrebten zeitlichen und finanziellen Rahmen umzusetzen.
Mit den Mitteln der Bauleitplanung kann nicht nur die geplante Nachnutzung dauerhaft gesichert, sondern gleichzeitig die Anforderungen an die Sanierung der Fläche folgenutzungsbezogen beeinflusst werden. Sanierungsanforderungen können im Bebauungsplan dadurch gesteuert werden, dass nur bestimmte Folgenutzungen zugelassen beziehungsweise sensible Nutzungen untersagt werden. Zudem kann eine negative Stigmatisierung von Recyclingflächen vermieden werden.
Nur der B-Plan bietet die Möglichkeit, Folgenutzungen neu zu bestimmen und zukünftige Nutzungsalternativen vorzubereiten. Gegenüber den am gegenwärtigen Nutzungszustand orientierten, nach §§ 34, 35 BauGB lediglich Nutzungsparallelität ermöglichenden Genehmigungen, schafft er damit für Gemeinde und Investor einen unübersehbaren Vorteil. Genehmigungen nach §§ 34, 35 BauGB sind nicht in der Lage, Sanierungsanforderungen zu steuern. Die Erteilung einer Genehmigung hängt ausschließlich davon ab, ob der gegenwärtige Nutzungszustand eine entsprechende bauliche Nutzung erlaubt.
Gesamtkonzept
Die Auswertung der Fallbeispiele hat gezeigt, dass Projekte, die in ein stadtplanerisches Gesamtkonzept eingebettet sind, in der Regel reibungsloser umgesetzt werden können. Die Kommune sollte daher ein Konzept (städtebauliche Vision) für die Auslobung eines Wettbewerbs entwickeln, in das alle dazugehörigen inhaltlichen Implikationen der Nachhaltigkeit (Ökologie, Ökonomie, Soziales) ebenso sinnvoll integriert werden können wie die Planungsziele des angestrebten Projektes. Dieses Gesamtkonzept ist mit Projektträger beziehungsweise Investor im Rahmen der gemeinsamen Zielfindung abzustimmen.
Fachbehördliche Abstimmung
Zur ordnungsgemäßen Ermittlung der Sanierungsziele und zur Gewährleistung umweltrechtlicher Anforderungen an eine notwendige Sanierung ist die Abstimmung mit der Fachbehörde erforderlich. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die am Gefahrenabwehrprinzip orientierten, in der Praxis regelmäßig angewandten Wertelisten dem Vorsorgeprinzip des Städtebaurechts regelmäßig nicht gerecht werden. Es ist mit großer Sorgfalt und einzelfallbezogen festzustellen, ob und inwieweit die geplante Folgenutzung die Anforderungen an die gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse wahrt. Dazu sind der zuständigen Fachbehörde seitens der Kommune die Planungsabsichten darzulegen und die Anforderungen an die Sanierung der Fläche abzustimmen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass eine Sanierung nur in dem für die beabsichtigte Folgenutzung notwendigen Umfang erfolgt. Es ist darauf zu achten, dass der Projektträger frühzeitig in das Verfahren einbezogen wird, damit gewährleistet werden kann, dass gemeinsam getragene Vorgaben in Abstimmung mit den planungsrechtlichen Besonderheiten geschaffen werden, die kein zeit- und damit kostenverursachendes Planänderungsverfahren notwendig machen.
Literaturhinweise

Menzel, Deutsch, Krautter: Das Praxishandbuch der Bauleitplanung, Loseblatt-Sammlung, Grundwerk. 1994.
Gelzer, Birk: Bauplanungsrecht, 5. Auflage. 1991.
Kuschnerus: Der sachgerechte Bebauungsplan, Handreichungen für die kommunale Planung. 1997.
Birk: Bauplanungsrecht in der Praxis, 3. Auflage. 1996.
Hangarter: Grundlagen der Bauleitplanung - Der Bebauungsplan, 2. Auflage. 1992.
Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes NRW (ILS), im Auftrag des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes NRW: Gewerbegebiete auf Flächen mit Bodenbelastungsverdacht - Arbeitshilfe für die Bauleitplanung. Düsseldorf, 1994.
ARGEBAU, Arbeitsgemeinschaft, der für das Bau- , Wohnungs-, und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder: Altlasten im Städtebau, Arbeitshilfen in der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren. Köln, 1993.
MURL - Ministerium für Stadtentwicklung und Verkehr, Umwelt und Raumordnung und Landwirtschaft; Gem.RdErl.vom 15.5.1992: Berücksichtigung von Flächen mit Bodenbelastungen insbesondere Altlasten, bei der Bauleitplanung und im Baugenehmigungsverfahren (MBL. NW.1992 S 876 / SMBL. NW 2311)

9.4.3 Handlungsbereich Genehmigungsverfahren, Bündelung

Flächenrecyclingprojekte berühren unterschiedliche Genehmigungstatbestände. Die unterschiedlichen Umweltanforderungen erfordern jeweils eigenständige Genehmigungsverfahren. So sind häufig neben den baurechtlichen Genehmigungen weitere Genehmigungen nach Abfallrecht, Wasserrecht und auch Immissionsschutzrecht notwendig. Diese Fülle an unterschiedlichen Genehmigungsverfahren führt häufig nicht nur zu einer zeitlichen Verzögerung des Projektablaufs, sondern darüber hinaus auch zu Abstimmungserfordernissen zwischen den einzelnen Fachbehörden. Maßgeblich zum Erfolg eines Flächenrecyclingprojektes trägt daher bei, inwieweit es verstanden wird, die unterschiedlichen Verfahren zu bündeln. Da eine rechtliche Bündelung im Sinne einer Verfahrenskonzentration gesetzlich in aller Regel nicht vorgesehen ist, obliegt es den Projektbeteiligten, die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Verfahrensbündelung und -beschleunigung herbeizuführen.
Axiome

Tabelle 20: Axiome zum Handlungsbereich Genehmigungsverfahren / Bündelung
Wirkungsgefüge
Wirtschaftlichkeit - Recht
Nutzung - Recht
Grundstücksaufbereitung - Recht
Wirtschaftlichkeit allgemein
Projektbezogene Handlungsempfehlungen

* Rechtliche Analyse der erforderlichen Genehmigungen und der behördlichen Zuständigkeiten
* Einrichtung eines Koordinierungsstabes und Abstimmung der unterschiedlichen Genehmigungsanforderungen mit den zuständigen Fachbehörden sowie Fixierung einer zeitlichen Ablaufplanung über das Genehmigungsverfahren mit den zuständigen Fachbehörden
* Einbeziehung der Kommune in die Koordinierung der Genehmigungsverfahren
* Festschreibung der unter den Fachbehörden abgestimmten Genehmigungsanforderungen in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag
* Nutzung sämtlicher gesetzlich vorgesehener Verfahrensbeschleunigungen

Rechtliche Analyse
Eine erfolgreiche Verfahrensbeschleunigung und -bündelung der unterschiedlichen Genehmigungsverfahren setzt zunächst voraus, dass die unterschiedlichen gesetzlichen Anforderungen rechtlich analysiert und Genehmigungserfordernisse erkannt werden. Zudem können auch privatrechtliche Verpflichtungen, die sich hemmend auf das Projekt auswirken können, ermittelt werden.
Die rechtliche Analyse ist projektbegleitend sicherzustellen. Änderungen in der Projektplanung während des Projektes können geänderte rechtliche Rahmenbedingungen zur Folge haben. Unerkannt gebliebene Genehmigungsanforderungen können zu unerwarteten Auflagen führen, die erhebliche Kosten und Zeitverzögerungen bewirken können.
Koordinierungsstab
Die Ergebnisse der rechtlichen Interessenanalyse sind in die Projektplanung einzubeziehen. Zur Optimierung der Projektplanung sind die erforderlichen Genehmigungen mit den zuvor ermittelten Fachbehörden abzustimmen. Dazu ist ein Koordinierungsrat einzurichten, in dem auch entscheidungsbefugte Mitarbeiter der jeweiligen Fachbehörden vertreten sein müssen. Auf dieser Grundlage ist ein von allen Beteiligten getragener Genehmigungs- und Ablaufplan zu erstellen, in dem die fachbehördlichen Anforderungen zur Projektdurchführung ebenso aufzunehmen sind wie eine zeitliche Ablaufplanung. Insbesondere ist darauf zu achten, dass der Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zur zeitgerechten Projektdurchführung hinreichend festgelegt ist. Etwaige Unsicherheiten in der Bewertung bestimmter Flächenbelastungen sind offensiv durch den Projektträger anzugehen.
Einbeziehung der Kommunen
Die Abstimmung mit den jeweiligen Fachbehörden sollte unter Beteiligung der betroffenen Kommune erfolgen. Zur Verfahrensbeschleunigung und Erleichterung sollte von der Kommune ein behördenübergreifender verantwortlicher Mitarbeiter für das Projekt benannt werden, der den anderen Projektbeteiligten als Ansprechpartner zur Verfügung steht (-> Handlungsempfehlung Projektorganisation Behörde). Damit wird sichergestellt, dass die für die Festsetzungen im B-Plan maßgeblichen Umweltanforderungen durch die Kommune erkannt und gemeinsam mit den Planungsabsichten der Kommune abgestimmt werden können und politische Unterstützung finden (->Handlungsbereiche Planungsrechtliche Steuerungsinstrumente).
Öffentlich-rechtlicher Vertrag
Ein geeignetes Instrument, die Ergebnisse der gemeinsamen zwischen den beteiligten Fachbehörden, der Kommune und dem Projektträger ermittelten und getragenen Vorgaben zu fixieren, ist der öffentlich-rechtliche Vertrag. Hierin sind die jeweiligen fachbehördlichen Anforderungen konkret festzuschreiben und auch die Grundlagen für die spätere Planung der Gemeinde aufzunehmen. Der Vertrag sollte darüber hinaus zeitliche Vorgaben für die erforderlichen Genehmigungen und Regelungen enthalten für den Fall, dass die beabsichtigte Ablaufplanung nicht eingehalten werden kann.
Die vertraglichen Gestaltungsspielräume erlauben es, gemeinsam angemessene Lösungen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu vereinbaren und die Pflichten zwischen mehreren Vertragspartnern und der Kommune aufzuteilen.
Der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages setzt die Bereitschaft zur Zusammenarbeit auf beiden Seiten voraus. Er bietet dann aber Rechtssicherheit für alle Beteiligten. Es werden zwischen dem Sanierungspflichtigen oder Investor mit Interesse an der Grundstücksnutzung und Kommune die notwendigen Maßnahmen verbindlich vereinbart.
Durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages kann eine Ordnungsverfügung ersetzt werden. Durch die Zusage zur Durchführung einer Sanierung im öffentlich-rechtlichen Vertrag kann der Beschluss eines B-Plans oder die Erteilung einer Baugenehmigung bereits vor Abschluss der Sanierungsmaßnahmen ermöglicht werden. (-> Handlungsbereich öffentlich-rechtlicher Vertrag)

9.4.4 Handlungsbereich öffentlich-rechtliche / privatrechtliche Verträge

Projekte des Flächenrecycling berühren in der Regel die Zuständigkeiten unterschiedlicher Fachbehörden (-> Handlungsbereich Genehmigungsverfahren / Bündelung). Durch die Beteiligung der verschiedenen Fachbehörden kommt es häufig zu einer zeitlichen Verzögerung des Projektablaufs. Hinzu kommt, dass die Beteiligung der einzelnen Fachbehörden nur unzureichend koordiniert wird. Das rechtliche Instrument, um hier die für den Projektträger notwendige Planungssicherheit zu vermitteln, ist der öffentlich-rechtliche Vertrag. Dieser ist in der Lage, neben der Bündelung und Koordinierung der Verwaltungsverfahren eine Beschleunigung des Projektablaufs und damit eine Verringerung von Projektkosten herbeizuführen. Für den Projektträger entsteht daraus eine höhere Kalkulationssicherheit.
In den untersuchten Beispielprojekten ist häufig festzustellen, dass versucht wurde, mittels privatrechtlichen Verträgen zwischen Projektträger und bisherigen Grundstückseigentümern die Sanierung der Fläche zu regeln. Privatrechtliche Verträge sind indes grundsätzlich nicht geeignet, öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu ändern oder gar zu beseitigen. Sie ermöglichen es dagegen, im Verhältnis zwischen den Vertragsparteien Kostenfreistellungen beziehungsweise Rückgriffsansprüche zu regeln.
Axiome

Tabelle 21: Axiome zum Handlungsbereich öffentlich rechtliche / privatrechtliche Verträge
Wirkungsgefüge
Recht allgemein
Grundstücksaufbereitung - Recht
Nutzung - Recht
Wirtschaftlichkeit - Recht
Projektbezogene Handlungsempfehlungen

* Unterschiedliche und rechtlich voneinander unabhängige Verwaltungs- beziehungsweise Genehmigungsverfahren sind durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zu bündeln.
* Erschließungsmaßnahmen sollen in Abstimmung mit den weiteren die Vorhabensverwirklichung betreffenden Regelungen in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag fixiert werden.
* Nachsorge und Monitoring und die fachtechnische Betreuung sind hinreichend konkret im öffentlich-rechtlichen Vertrag festzuhalten.

Öffentlich-rechtlicher Vertrag
Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist ein Instrument, das aus Sicht von Eigentümern oder Erwerbern kontaminierter Grundstücke in hohem Maße geeignet ist, Haftungsrisiken zu verringern. Seine Rechtmäßigkeit bestimmt sich nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Seinem wesentlichen Inhalt nach regelt der öffentlich-rechtliche Vertrag als Sanierungsvertrag im Sinne des § 13 Abs. 4 BBodSchG im Zusammenhang mit Altlasten regelmäßig die technischen, zeitlichen und finanziellen Einzelheiten zu notwendigen Sanierungsmaßnahmen und damit gleichzeitig die Haftungsvoraussetzungen des Altlastenverantwortlichen. Der öffentlich-rechtliche Vertrag kann bei Beachtung der rechtlichen Voraussetzungen durchaus ein Mittel sein, Inanspruchnahmerisiken der Verantwortlichen zu minimieren. Auch aus Sicht der Verwaltung ist er aufgrund seiner Flexibilität besonders geeignet, einen Interessensausgleich zwischen öffentlicher und privater Seite zu erreichen, wenn die einseitige Durchsetzung behördlicher Maßnahmen verbunden mit anschließenden gerichtlichen Auseinandersetzungen die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen auf unabsehbare Zeit hinausschiebt.
Privatrechtliche Verträge
Bei vertraglichen Beziehungen zwischen Privaten, namentlich dem Grundstückseigentümer und anderen Dritten ist der unterschiedliche Wirkungsbereich derartiger Absprachen zu beachten. Soweit privatrechtliche Verträge Dritten etwa Rechtspositionen einräumen, sei es durch die Bestimmung von Grunddienstbarkeiten oder durch die Einräumung von Wege- und Leitungsrechten, kann eine erfolgreiche Durchführung von Flächenrecyclingprojekten durch derartige Rechtspositionen gehemmt oder gehindert werden. Soweit Grundstückskaufverträge im Verhältnis zwischen Verkäufer und Käufer, im übrigen aber auch im Verhältnis zum Nachbarn bestimmte Nutzungen untersagen, schränken sie die Palette der in Betracht kommenden neuen Nutzungsmöglichkeiten erheblich ein. Auch wenn privatrechtliche Verträge in ihrem Wirkungsbereich begrenzt sind und nur Rechtswirkungen zwischen den am Vertrag unmittelbar beteiligten Parteien entfalten, können sie auch projektfördernd wirken. Durch Festschreibung konkret benannter privatrechtlicher Verpflichtungen schaffen sie Kostensicherheit und es ist daher möglich, bereits im Rahmen der Projektinitialisierung die eingegangenen privatrechtlichen Verpflichtungen gegenüber Dritten unter dem Gesichtspunkt der Projektrealisation rechtlich und kostentechnisch zu prüfen und vorherzubestimmen.
Literaturhinweise

Fluck: Grundprobleme des öffentlich-rechtlichen Vertragsrechts, In: Die Verwaltung. 1989.
Heitfeld-Hagelgans, E.: Rechtliche Rahmen für Bauleitplanung nach dem Baugesetzbuch und dem Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch. In: Flächenrecycling - Kompa, R., Pidoll v., M., Schreiber, B. (Hrsg.): Inwertsetzung, Bauwürdigkeit, Baureifmachung. Berlin, Heidelberg, 1997.
Holzwarth F., Radtke H.J., Hilger B.: Bundes-Bodenschutzgesetz. Handkommentar. Berlin, 1998.
Ipsen K., Tettinger P.J.: Altlasten und kommunale Bauleitplanung. Eine Fallstudie zum Amtshaftungsrecht. Stuttgart, München, Hannover, 1988.
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Mann T.: Flächenrecycling. Umsetzungsmöglichkeiten nach Bauplanungsrecht, Besonderem Städtebaurecht und Verwaltungsverfahrensrecht (Konversionsvertrag). Bochum, 1996.
Maurer: Der Verwaltungsvertrag - Grenzen und Möglichkeiten, In: DVB!. 1989.
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Schneider: Kooperative Verwaltungsverfahren. In: Verwaltungsarchiv. 1996.
Spannovsky: Grenzen des Verwaltungs-Handels durch Verträge und Absprachen. 1994.
Spieth: Öffenlich-rechtliche Verträge bei Altlasten. In: Altlastenspektrum. 1996.
Versteyl L.-A.: Abfall und Altlasten. Beck-Rechtsberater. München, 1992.

9.4.5 Handlungsbereich Politische Rahmenbedingungen

Die auf das Problemfeld Flächenrecycling ausgerichteten politischen Lösungsansätze sind bisher nur ansatzweise und regional begrenzt vorhanden. Trotzdem finden Einzelprojekte des Flächenrecycling aufgrund ihrer strukturpolitischen und städtebaulichen Bedeutung im überproportionalen Maße öffentliches und politisches Interesse. Die untersuchten Fallbeispiele weisen auf die große Bedeutung politischer Aufmerksamkeit für die zügige Durchführung von Genehmigungsverfahren und die erfolgreiche Realisierung der Projekte hin (-> Handlungsbereich Genehmigungsverfahren/ Bündelung).
Bestätigt werden konnte durch die Analyse der Fallbeispiele, dass sich eine Ausrichtung des kommunalen Planungsermessens am Ziel des Flächenrecycling und die damit in der Regel verbundene Benennung eines behördenübergreifenden Ansprechpartners positiv bei der Projektdurchführung bemerkbar macht. Dies gilt insbesondere, wenn im Rahmen eines aufeinander abgestimmten kommunalen Bodenmanagements Projekte gegenüber gegebenenfalls vorhandenen Alternativstandorten ausserhalb der bebauten Ortslage favorisiert werden (-> Handlungsbereich Organisation Behörde).
Axiome

Tabelle 22: Axiome zum Handlungsbereich Politische Rahmenbedingungen
Wirkungsgefüge
Wirtschaftlichkeit - Recht
Nutzung - Recht
Projektbezogene Handlungsempfehlungen

* Lenkung des politischen Interesses auf das Flächenrecyclingprojekt

Flächenrecyclingprojekte stehen in der Regel vor zahlreichen verwaltungstechnischen Hindernissen, die Routineentscheidungen in Planungs- und Genehmigungsverfahren nicht zulassen. Ein auf das Einzelprojekt gerichtetes politisches Interesse kann deshalb dem Projektentwickler wesentliche Beschleunigungseffekte beim Durchlaufen der zahlreichen Genehmigungsverfahren bringen.
Dies setzt voraus, dass

* die Zielsetzung des Projektes ausreichend klar umrissen und dargestellt wird,
* die Risiken mit dem politischen Entscheidungsträger diskutiert werden
* und ein erkennbarer politischer Wille zur Realisierung des Projektes besteht.

Projektentwicklungen sollten daher

* regionale und lokale Prämissen der Stadtentwicklungsplanung analysieren und einbeziehen,
* im Vorfeld einer Entscheidung des Nutzungskonzeptes öffentliche Entscheidungsträger informieren und gegebenenfalls Varianten und Alternativen zur Diskussion stellen und
* bei der Durchführung der Projekte in den mit Genehmigungsverfahren befassten Fachbehörden auf übergeordnete Ziele des Projektes hinweisen.

Sind schon bestehende Konflikte im Rahmen von Sanierung, Planung und Nutzung am Standort zu lösen, bieten sich informelle Planungsinstrumente, wie zum Beispiel Gutachterverfahren oder städtebauliche Wettbewerbe, sowie die in jüngster Zeit erfolgreich entwickelten Moderationsverfahren an.
Übergeordnete Empfehlungen

* Ausprägung des Bodenschutzgebotes (Ergänzung im BauGB)
* Festsetzung von Sanierungsmaßnahmen im B-Plan (Gesetzesänderung BauGB)
* Beschränkung der öffentlich-rechtlichen Sanierungspflicht auf festgesetzte Sanierungsmaßnahmen / Freistellungsregelung
* ökologische Gesamtbetrachtung
* politische Meinungsbildungsprozesse
* Akzeptanzerhöhung in der Gesellschaft
* Entwicklung von politischen Leitzielen durch Bund, Länder und Kommunen
* Prüfung vorhandener Behörden und Verwaltungsstrukturen und Bündelung von Zuständigkeiten zur klaren Kompetenzzuteilung zu / zwischen den Fachministerien / Behörden
* Entwicklung politischer Leitziele durch die Kommunen durch Anbindung an die Lokale Agenda 21
* Interdiziplinäre universitäre Fachausbildung

Ausprägung des Bodenschutzgebots
In der Praxis hat sich deutlich gezeigt, dass Flächenrecycling vornehmlich als eine bloße Frage des Altlastenrechtes und damit in erster Linie als Frage eines ordnungsbehördlichen Vorgehens verstanden wird. Es muss darum gehen, das Verhältnis von Bauleitplanung und Flächenrecycling noch deutlicher als bisher sichtbar werden zu lassen. Zu verankern ist, insbesondere auch auf der Ebene des Baurechtes, dass - als Ausprägung des bauplanungsrechtlich zu gewährleistenden Bodenschutzes - dem Flächenrecycling regelmäßig Vorrang gegenüber der Neuausweisung von Baugebieten zukommt.
Es wurde in diesem Zusammenhang der Vorschlag erwogen, den Vorrang der Brachflächenverwertung als Planungsleitsatz auszugestalten. Planungsleitsätze verlangen bei der Bauleitplanung der Gemeinde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts strikte Beachtung und können nicht durch planerische Abwägung überwunden werden. Von einer derartigen Empfehlung wird abgesehen und statt dessen vorgeschlagen, den Stellenwert des Flächenrecycling dadurch deutlich werden zu lassen, dass die Bodenschutzklausel in § 1 a Abs. 1 BauGB durch einen neuen Satz 2 ergänzt wird. Sie schlägt die Formulierung vor:
"Es sind vorrangig Brachflächen einer neuen Nutzung zuzuführen."
§ 1 a Abs. 1 Satz 2 BauGB würde sich damit als ausdrückliche Ausprägung des bereits jetzt durch § 1 a Abs. 1 BauGB normierten Bodenschutzgebotes darstellen und damit noch einmal die Verpflichtung der Gemeinden unterstreichen, vor Ausweisung neuer Gebiete die Möglichkeit der Wiedernutzbarmachung von Brachflächen zu prüfen. Dass das von der Arbeitsgruppe vorgeschlagene Optimierungsgebot die Gemeinde in die Lage versetzt, den Brachflächenvorrang "wegzuwägen", schwächt den Vorschlag der Arbeitsgruppe nicht ab. Vielmehr würde sich die ausdrückliche Aufnahme eines Brachflächenvorrangs in § 1 a BauGB als durchaus konsequenter Schritt darstellen.
Die Aufnahme eines Optimierungsgebotes bedeutet, dass die Gemeinde verpflichtet wird, sich ganz bewusst mit der Frage der Möglichkeit einer Flächenwiedernutzbarmachung auseinanderzusetzen. Optimierungsgebote verpflichten die Gemeinde zu einer besonderen Begründung, wenn sie im Einzelfall nicht beachtet werden können. Da die gesamte Regelung des § 1 a nach Wortlaut und Systematik dem Abwägungsgebot unterworfen ist, sich der hiermit empfohlene Vorrang des Brachflächenrecycling letztendlich aber als Teil des Boden- und damit des Umweltschutzes erweist, sprechen systematische Erwägungen deutlich für die hier empfohlene Ausgestaltung der Regelung.
Festsetzung von Sanierungsmaßnahmen im B-Plan
Eine weitere Empfehlung betrifft die Anregung an den Gesetzgeber, § 9 Abs. 1 BauGB zu ergänzen. Die genannte Vorschrift regelt die Festsetzungsmöglichkeiten, denen eine Gemeinde die in ihrem Gebiet gelegenen Grundstücke unterwerfen kann. Der Katalog in § 9 BauGB ist abschließend zu verstehen. Gemeinden haben kein bauplanerisches "Festsetzungsfindungsrecht". Auch durch eine Kombination verschiedener Festsetzungen dürfen keine "neuen" Festsetzungen entstehen, die von dem abschließenden Katalog des § 9 Abs. 1 BauGB abweichen. Die Übersicht über die in Betracht kommenden Festsetzungsmöglichkeiten zeigt, dass es derzeit keine Möglichkeit gibt, Sanierungsgrenzwerte innerhalb eines Bebauungsplanes festzusetzen.
Zwar läßt § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB die Möglichkeit zu, als Ausgleichsmaßnahme ein Verbot zu bestimmen, einzelne Schadstoffe, die den Boden erheblich beeinträchtigen können, nicht zu verwenden. Die Festsetzungsmöglichkeit aus Nr. 20 kann jedoch nicht dazu verwendet werden, durch den Bebauungsplan vorgesehene Nutzungsmöglichkeiten unter einen - je nach Empfindlichkeit der Nutzung unterschiedlich intensiven - Sanierungsvorbehalt zu stellen.
Die Empfehlung bedeutet nicht, dass damit eine undifferenzierte Festsetzung von Sanierungsgrenzwerten ermöglicht werden soll. Es muss im Einzelfall aber möglich sein, derartige städtebaulich motivierte Festsetzungen zu treffen, was in etwa mit einer Formulierung folgenden Inhalts möglich wäre:
"§ 9 Inhalt des Bebauungsplanes
(1) Im Bebauungsplan können aus städtebaulichen Gründen festgesetzt werden:
1. ........................
2. ........................
3. ........................
.
.
.
27. Bodenbezogene Grenzwerte, die vor Aufnahme der im Bebauungsplan festgesetzten Nutzung gewährleistet sein müssen."
Beschränkung der Sanierungspflicht
Auch bei Gewährleistung - umwelt- und / oder planungsrechtlich vorgegebener - Sanierungsgrenzwerte kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Grundstückseigentümer sich nachträglich weitergehenden Anforderungen ausgesetzt sieht, sei es, dass sich neue Sanierungsnotwendigkeiten ergeben und / oder sich die der Sanierung zugrundeliegende Werte ändern. Das latent weiterhin vorhandene Sanierungsrisiko hemmt die Nachfrage auch nach bereits sanierten Grundstücken und hindert damit die Verkehrsgängigkeit des sanierten Grundstücks nach wie vor erheblich. Vorgehensweisen in anderen Ländern - beispielsweise in den Vereinigten Staaten - zeigen, dass ehemalige Brachflächen dann akzeptiert werden, wenn der Grundstückseigentümer darauf vertrauen kann, nach erfolgter Sanierung nicht zu weiteren Maßnahmen herangezogen werden zu können.
Die Aufnahme einer solchen Regelung - etwa in die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes - und eine Freistellung des Grundstückseigentümers und / oder -besitzers nach durchgeführter Sanierung ist zu prüfen. Rechtspolitisches Vorbild wäre die Freistellungsregelung in Art. 1 § 4 Abs. 3 URG, bei der die Freistellungsentscheidung der zuständigen Behörde bereits heute für den Grundstückseigentümer in den neuen Bundesländern die Gewähr bietet, für zu einem bestimmten Stichtag vorhandene "Schäden" am Grundstück nicht mehr verantwortlich gemacht werden zu können.
Ökologische Gesamtbetrachtung
Die übergeordneten umweltpolitischen und volkswirtschaftlichen Argumente zugunsten des Flächenrecycling sind hinlänglich bekannt. Flächenrecycling begrenzt den weiteren Freiflächenverbrauch. Maßnahmen zum Flächenrecycling sind daher vorsorgende Umweltschutzmaßnahmen. Die Einbindung in städtebauliche Entwicklungen gelingt verträglicher als dies bei "Grüne Wiese" - Projekten der Fall ist. Der volkswirtschaftliche Nutzen durch die erzielbaren Strukturverbesserungen und Beschäftigungseffekte ist groß. Die Einbindung der Fläche in bestehende Infrastrukturnetze lässt keine weiteren, von der Gemeinschaft zu tragenden Infrastrukturkosten entstehen. Flächenrecyclingprojekte ermöglichen die Beibehaltung sozio-kultureller Strukturen (Verringerung der Verkehrsbewegungen und Pendlerströme) und sind somit ein Beitrag zur nachhaltigen Stadtentwicklung.
Der Stand der Fachdiskussion spiegelt sich bisher nicht in konkretem politischen Handeln wider. Zu groß ist vor allem auf kommunaler Ebene das Vertrauen auf die Durchsetzbarkeit weiterer Flächeninanspruchnahme im Aussenbereich, im Falle von strukturpolitisch gewünschten Ansiedlungsvorhaben und bei der Schaffung von stark nachgefragten Wohnungsbaugebieten. Zudem konnten bisher die hieraus resultierenden negativen Konsequenzen für die betroffenen innerstädtischen Gebiete durch Aufwertung der Flächen zu Wohnbauland sowie staatlich subventionierte Interventionsmaßnahmen der Städtebauförderung und Strukturpolitik aufgefangen werden.
Die begrenzte Flächenverfügbarkeit und die seit Jahren anhaltende Verknappung öffentlicher Mittel lässt diese Gleichung in Zukunft nicht mehr aufgehen. Die von Brachflächen betroffenen Verdichtungsräume müssen in absehbaren Zeiträumen einen funktionierenden Grundstücksmarkt im Bestand wiederherstellen. Der hierfür erforderliche Instrumentenmix setzt sich - wie in den unterschiedlichen Handlungsempfehlungen dargelegt - gleichermaßen aus restriktiven, regionalplanerischen und fiskalischen Maßnahmen, direkten öffentlichen Interventionen durch Grunderwerb und effizientem Projektmanagement zusammen. Gelingt dies auf regionaler und lokaler Ebene nicht, ist auch ein geordnetes "Parken" der Brachflächen - wofür allerdings bisher ein Finanzierungsinstrument fehlt - zu empfehlen.
Entwicklung politischer Leitziele durch Bund, Länder und Kommunen
Auch wenn das vorliegende Forschungsprojekt praktizierbare Lösungswege für die Durchführung von Einzelprojekten aufzeigt, bleibt eine durchgreifende politische Weichenstellung anzumahnen. Hierbei muss das Flächenrecycling seine bisherige Abseitsstellung in der politischen Diskussion verlieren. Es bedarf einer breiteren politischen Akzeptanz für die Ziele des Flächenrecycling. Das Altlastenthema sollte hierbei aus der Vordergrundstellung in der Diskussion genommen werden. Die Meinungsbildungsprozesse sind in die politischen Parteien und die unmittelbar betroffene kommunale Verwaltungsebene sowie in regionale, nationale und europäische Entscheidungsebenen hineinzutragen.
Prüfung bestehender Verwaltungsstrukturen
Auf übergeordneter Verwaltungsebene müssen die bestehenden Planungs- und Verwaltungsstrukturen einer systematischen Prüfung hinsichtlich ihrer Wirkungen auf das Flächenrecycling unterzogen werden. Die Zuständigkeiten auf Bundes- und Landesebene müssen gebündelt werden. Dies gilt auch für die Notwendigkeit einer besseren Verknüpfung und mehrjährigen Ausrichtung von Förderprogrammen in strukturschwachen Räumen. Regulative Ansätze zur Flächenverknappung, zum Beispiel Sonderabgaben, sind nur zu begrüßen, wenn sie regional diversifizierbar sind und die Gewinnerwartungen von Grundstückseigentümern bei der Veräusserung von Brachflächen nicht zusätzlich ansteigen lassen. Erfolgversprechend sind nur ineinandergreifende Aktivitäten aller regionalen Verwaltungsebenen, die eine Dynamisierung des Grundstücksmarktes im Bestand zur Folge haben. Eine Schlüsselstellung nehmen insbesondere in den Neuen Bundesländern die zahlreichen Bundesliegenschaften ein.
Erarbeitung politischer Leitziele und Verknüpfung mit der Lokalen Agenda 21 auf kommunaler Ebene
Auf kommunaler Ebene sollten konkrete politische Leitziele für das Flächenrecycling erarbeitet und eng mit den Zielen der Agenda 21 verknüpft werden. Ein hieraus zu entwickelnder politischer Konsens über die Notwendigkeit eines regionalen Flächenmanagements gilt als Voraussetzung zur Lenkung der Flächennachfrage auf innerstädtischen Recyclingflächen.
Interdisziplinäre universitäre Ausbildung
Im Hinblick auf Aus- und Weiterbildung sowie Forschung zeigen die untersuchten Fallbeispiele auf, dass Flächenrecyclingprojekte häufig an der unzureichenden Fachkenntnis der beteiligten Personen scheitern. Kenntnisdefizite werden dadurch gefördert, dass die Fachausbildung bisher keine beziehungsweise nur geringe interdisziplinäre Inhalte vermittelt. Erforderlich ist daher eine enge Verzahnung von Theorie und Praxis in der Hochschulausbildung.
Dem anhaltenden Trend zur Spezialisierung in der deutschen Forschungslandschaft sollte zugunsten problemorientierter Ansätze entgegengewirkt werden. Die Einrichtung einer "Forschungsagentur Flächenrecycling" als interdisziplinärer "Wissenspool" könnte die Entwicklung von Leitzielen begleiten und die Projektpraxis unterstützen.